II SA/Ol 762/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (Spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. O. i M. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji dotyczącego wznowionego postępowania w sprawie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem: I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 200,- zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana . Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia "[...]", nr "[...]" wznawiającej roboty budowlane. Organ stwierdził, że decyzja jest zgodna z art. 50 ust. l pkt 3, art. 51 ust. l pkt 2 i ust. la Prawa budowlanego i nie narusza art. 145 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem pkt 4 art. 145 § 1. Po rozpatrzeniu odwołania A. O. i M. O., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 lipca 2004 r., sygn. akt 2 IV SA 1808-1809/03, organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia "[...]", podczas gdy wniosek stron dotyczył decyzji PINB z dnia "[...]"marca 2002 r. Ponadto zwrócił uwagę na konieczność dokonania ustaleń w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., gmina "[...]" oraz podał w wątpliwość zakres pełnomocnictwa udzielonego przez odwołujących się. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]"czerwca 2005 r., nr "[...]", odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia "[...]"marca 2002 r., nr "[...]" nakazującej wykonanie czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu podał, że inwestor przedłożył zaświadczenie Urzędu Gminy, że do dnia 31 grudnia 2003 r. działka nr "[...]" położona w miejscowości G., gmina "[...]", zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeznaczona była pod zabudowę zagrodową, czyli obiekt jest zgodny z tym planem zagospodarowania. Organ stwierdził ponadto, że decyzja w jego ocenie jest zgodna z art. 50 ust. l pkt 3, art. 51 ust. l pkt 2 i ust. la Prawa budowlanego i nie narusza art. 145 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem pkt 4 art. 145 § 1. W złożonym odwołaniu A. O. i M. O. zarzucili, że sprawa powinna być rozpatrywana w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego a nie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Wskazali na naruszanie prawa przez pracownika organu pierwszej instancji przy rozpatrywaniu spraw dotyczących robót budowlanych prowadzonych przez J. D. Stwierdzili ponadto, że w analogicznej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2004 r. nakazał rozebranie budynku postawionego w warunkach samowoli budowlanej. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]"sierpnia 2005 r., nr "[...]", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Stwierdził w uzasadnieniu, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony z naruszeniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż został złożony w dniu 23 września 2002 r. Decyzji kończącej postępowanie w sprawie przebudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce geodezyjnej nr "[...]" położonej w miejscowości G., gmina "[...]" - w przedmiocie nakazu wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, wnioskodawcy nie otrzymali do wglądu ani do wiadomości, gdyż nie zostali uznani za stronę tego postępowania. Jednakże w związku ze składanymi skargami na działanie PINB, organ odwoławczy pismem z dnia 16 kwietnia 2002 r., znak: "[...]" poinformował ich skutecznie o stanie faktycznym sprawy. Pismo to zostało doręczone odwołującym się dnia 19 kwietnia 2002 r. i od tej daty rozpoczął się bieg terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Termin ten upłynął 19 maja 2002 r., złożenie wniosku w dniu 23 września 2002 r. nastąpiło z naruszeniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności. Tym samym prowadzone postępowanie naruszało prawo. Z uwagi na zakaz orzekania w postępowaniu odwoławczym o nieważności decyzji, organ uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W złożonej skardze pełnomocnik A. O. i M. O. zakwestionował prawidłowość ustaleń organu odwoławczego. Stwierdził, że pierwszy wniosek o wznowienie postępowania złożony został w ustawowym terminie, gdyż w dniu 9 maja 2002 r., do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wniosek ten został przekazany Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który nie nadał mu biegu. Stwierdził, że wcześniej istniejący budynek został rozebrany przez J. D., zaś sporny budynek został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, co uniemożliwia stosowanie w sprawie art. 29 ust. 2 pkt l i art. 30 ust. l Prawa budowlanego. Zarzucił również Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że z naruszeniem prawa zalegalizował samowolnie wykonane przez tego inwestora ujęcie wody w odległości 1,3 m od granicy z działkami skarżących. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Stwierdził dodatkowo, że organ nie może domniemywać intencji wnioskodawcy, która powinna wynikać bezpośrednio z wniosku. Sama prośba o wnikliwe zbadanie sprawy nie jest wnioskiem o wznowienie postępowania, który to wniosek został w niniejszej sprawie złożony dopiero 23 września 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l powołanej ustawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że postępowanie zakończone wydaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia "[...]"marca 2002 r., nr "[...]", było dotknięte kwalifikowaną wadą, gdyż organ pozbawił stronę udziału w tym postępowaniu. Kwestią sporną jest natomiast, czy skarżący złożyli wniosek o wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją w ustawowym terminie. Bezsporny jest fakt zawiadomienia skarżących w dniu 19 kwietnia 2002 r. o wydaniu wskazanej wyżej decyzji pismem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"kwietnia 2002 r., znak: "[...]". Termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, stosownie do art. 148 § l i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, upływał zatem z dniem 19 maja 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stanął na stanowisku, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem ustawowego terminu przewidzianego dla dokonania tej czynności, gdyż dopiero w dniu 23 września 2002 r. Pełnomocnik skarżących podnosi natomiast, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został w dniu 9 maja 2002 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie został przekazany do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wniosek z dnia 23 września 2002 r. jest zaś kolejnym podaniem w tej samej sprawie. Niekwestionowanym faktem jest, że pismem z dnia 8 maja 2002 r. pełnomocnik skarżących zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wnikliwe zbadanie i weryfikację akt zgromadzonych przez organy obu instancji w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez J. D. Podniósł w nim m.in. kwestię pozbawienia stron udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia "[...]"marca 2002 r. Pismo to zostało przesłane według właściwości do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który odpowiedział skarżącym pismem z dnia 2 sierpnia 2002 r., nr "[...]", ustosunkowując się merytorycznie do ich zarzutów. W ocenie Sądu działanie to stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z ait. 235 § l Kodeksu postępowania administracyjnego skargę w sprawie, w której w toku postępowania administracyjnego została wydana decyzja ostateczna, uważa się zależnie od jej treści za żądanie wznowienia postępowania lub za żądanie stwierdzenia nieważności decyzji albo jej uchylenia lub zmiany z urzędu. Oznacza to nakaz rozpatrzenia możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji we właściwym trybie. Skuteczność takiego żądania zależy od tego, czy wnosi go strona, czy inny podmiot. Skarga strony powoduje wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, natomiast żądanie podmiotu, który nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, może jedynie stanowić impuls do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego z urzędu. Jeśli skarga nie jest dostatecznie jasno sprecyzowana, organ powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej treści żądania strony. Taki pogląd prezentowany jest w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1992 r., sygn. akt IV SA 1378/91, niepublikowany: "Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 Kpa obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona w trybie skargi określonej w art. 235 Kpa kwestionuje prawidłowość decyzji ostatecznej". Zastosowany tryb nadzwyczajny powinien odpowiadać treści żądania strony. Jeśli więc, jak w rozpoznawanej sprawie, w skardze złożonej w terminie otwartym do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, zarzuca się, że strona była bez własnej winy pozbawiona udziału w tym postępowaniu (art. 145 § l pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego), to właściwym trybem rozpatrzenia takiego zarzutu, tak jak i innych zarzutów dotyczących prawidłowości postępowania, jest tryb wznowienia postępowania. Skoro, stosownie do art. 150 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, organem właściwym do prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania był Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, to - zgodnie z art. 65 § l Kodeksu postępowania administracyjnego - Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien był przekazać skargę temu organowi do rozpatrzenia we właściwym trybie. Jeżeli organ miał jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu żądania, miał obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Taki tok postępowania nakazuje zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także, wynikający z art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Należy przypomnieć, że po ustaleniu istnienia podstaw wznowienia, organ administracyjny jest zobligowany rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną zakończoną decyzja ostateczną, w której wznowił postępowanie. Następuje więc powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Granice wznowionego postępowania wyznacza zakres treści decyzji ostatecznej. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. W postępowaniu tym stosuje się także wszystkie ogólne zasady postępowania. Organ, który wznowił postępowanie, musi zatem przeprowadzić na nowo postępowanie wyjaśniające, w którym wyeliminuje wszystkie wady wcześniejszego postępowania, np. zapewni czynny udział każdej stronie. Obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie jest stworzenie prawnych możliwości podejmowania przez stronę czynności procesowych w celu obrony swoich interesów. Usunięcie wad wcześniejszego postępowania może wywrzeć bezpośredni wpływ na treść nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy, uwzględniając powyższe uwagi, rozstrzygnie o prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd dopatrzył się ponadto, że nadal pozostają do załatwienia w trybie prawem przewidzianym kilkakrotnie składane przez skarżących wnioski o wszczęcie postępowania w przedmiocie rozbiórki spornego obiektu. Wystosowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jedynie pisma jako sposób zakończenia postępowania wszczętego tymi wnioskami jest sprzeczny z art. 37 § 2 i art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 104 § l Kodeksu postępowania administracyjnego co do zasady organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy w innej prawnej formie działania organu administracji jest możliwe tylko, jeżeli przepisy Kodeksu tak stanowią. Zaniechaniem podjęcia działań zgodnych z prawem PINB pozbawił strony prawa do obrony swoich interesów w trybie instancyjnym i w konsekwencji także na drodze sądowoadministracyjnej. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § l pkt l lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono po myśli art. 200 powołanej ustawy.