II SA/Ol 762/15

Dnia 8 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2015 roku sprawy ze skargi A. P. i L. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej – stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z "[...]"; II. umarza postępowania administracyjne wszczęte na wniosek A. P. z dnia 30 maja 2015 roku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. P. i L. R. kwoty po 200 złotych (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku A. P. i L. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" (znak: "[...]") w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" (znak: "[...]"), utrzymało w całości w mocy, będącą przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, własną decyzję z dnia "[...]" (znak: "[...]"), którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" (znak: "[...]"). Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia ‘[...]" (znak: "[...]") udzielono Przedsiębiorcy A – D. L. koncesji na wydobywanie kopaliny pospolitej ze złoża "[...]" wydzielonego z pola złożowego B złoża "[...]" o pow. Obszaru górniczego 19.908 m2 w granicach nieruchomości oznaczonej nr "[...]" w obrębie geodezyjnym "[...]", gm. "[...]", pow. "[...]" oraz wyznaczenia granic obszaru i terenu górniczego "[...]" wydzielonego z pola złożowego B złoża "[...]", zaznaczonego na załączonej mapie w skali 1:1000, stanowiącej integralną część koncesji. Nadto, ustalono zasoby geologiczne możliwe do wydobycia oraz minimalne wykorzystanie zasobów. Decyzja określała też warunki prowadzenia koncesjonowanej działalności gospodarczej. Pismem z dnia "[...]" A. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia "[...]". W treści podania podniósł zarzut naruszenia art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Wskazał, że tren kopalni oddziaływuje na jego nieruchomości (jego działki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji), co daje mu przymiot strony postępowania. Decyzją z dnia "[...]" (znak: "[...]") Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" (znak: "[...]") wskazując, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ani nie jest obarczona innymi wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 k.p.a. Wnioskiem z dnia "[...]" A. P. i L. R. zwrócili się do Kolegium, na podstawie art. 127 § 3 k.p.a., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium. Podali, że złoża "[...]" i "[...]" znajdują się w granicach działek nr "[...]" i "[...]" o łącznej pow. 6,53 ha. Wskazali, że postanowieniem z dnia "[...]" Starosta "[...]" uzgodnił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na odkrywkowej eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża "[...]" na działce nr "[...]" obręb "[...]", gm. "[...]". Uzgodnienie nastąpiło na m.in. następujących warunkach: powierzchnia złoża: 2,9175 ha, przewidywane wydobycie do 30 tyś. ton/rok, wydobywanie kopaliny będzie odbywać się sposobem odkrywkowym zgodnie z projektem zagospodarowania złoża i zatwierdzonym planem ruchu zakładu górniczego oraz na warunkach określonych w koncesji. W postanowieniu tym wskazano, że postępowanie uzgodnieniowe prowadzone było ze względu na fakt przekroczenia o ok. 0,90 ha obszaru, na którym będzie prowadzona działalność w zakresie wydobywania kopaliny pospolitej (piaski ze żwirem). Podnieśli, że przedsięwzięcie będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało zakwalifikowane ze względu na swoją wielkość (pow. 2,9175 ha z rocznym wydobyciem do 30 tyś. ton/rok) do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany. Dodatkowo wskazali na przepis art. 378 ust. 2b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w którym wskazuje się, że przy ustalaniu właściwości organów ochrony środowiska instalacje powiązane technologicznie, eksploatowane przez różne podmioty, kwalifikuje się jako jedną instalację. W związku z tym, w ocenie wnioskodawców, w postępowaniu w zakresie stwierdzenia nieważności koncesji SKO powinno uwzględnić także okoliczność wydanych wcześniej uzgodnień dokonanych na podstawie przepisów ochrony środowiska jako integralnie związanych w procesem wydania koncesji na prowadzenie działalności górniczej w zakresie wydobywania kopalin pospolitych. Z powyższych względów wnioskodawcy zarzucili Kolegium, że w swym rozstrzygnięciu nie wzięło pod uwagę posiadania przez przedsiębiorcę koncesji (decyzja z dnia "[...]") na eksploatację złoża "[...]" (Pole A). Według wnioskodawców podzielenie złoża na "[...]" (Pole A) i "[...]’ (pole B) miało na celu obejście przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze (art. 16 ust 2 a), celem dokonania formalnej zmiany właściwości organów uprawnionych do wydania ww. koncesji. W sprawie bowiem chodziło o tę samą nieruchomość, wystąpiła przy tym tożsamość podmiotowa i przedmiotowa spraw, a nadto, obydwa zakłady górnicze stanowią jedną instalację i inwestycję środowiskową. Stąd też decyzja organu pierwszej instancji dnia "[...]" jest drugą decyzją w tej samej sprawie, a więc została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, przez co powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium wskazało, że dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest zobowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Podniesiono, że decyzja Starosty z dnia "[...]" wydana została pod rządami ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947, dalej jako: p.g.g.) i przepisy tej ustawy należy brać pod uwagę w niniejszej sprawie przy ocenie, czy Starosta "[...]" był właściwy do wydania koncesji. Na mocy ówcześnie obowiązującego art. 16 ust. 2a p.g.g. koncesji na poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin pospolitych, jeżeli jednocześnie spełnione są odpowiednio następujące wymagania: 1) obszar zamierzonej działalności nie przekroczy powierzchni 2 ha; 2) wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekroczy 20.000 m3; 3) działalność będzie prowadzona bez użycia materiałów wybuchowych - udziela starosta. Z akt sprawy wynika, że powierzchnia pola złożowego B wynosi 19.908 m2. W takim też zakresie został określony w koncesji obszar górniczy. Obszar zamierzonej działalności nie przekroczył zatem powierzchni 2 ha. Jako warunki udzielonej koncesji określono dopuszczalne wydobycie kopaliny w roku kalendarzowym nie przekraczające 20.000 m3, a także to, że złoże będzie eksploatowane systemem odkrywkowym, a co za tym idzie działalność nie będzie prowadzona z użyciem materiałów wybuchowych. Kolegium argumentowało, że odmowa koncesji może nastąpić tylko w przypadkach wyraźnie przewidzianych prawem. Przede wszystkim określono je w ustawie o działalności gospodarczej. W odniesieniu do działalności regulowanej p.g.g. kluczowe znaczenie ma art. 26 lit. "b". Zgodnie z tym przepisem odmowa udzielenia koncesji mogła nastąpić, jeżeli zamierzona działalność naruszała wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie wydobycia kopalin towarzyszących, bądź uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Podniesiono, że w świetle art. 51 p.g.g. nie było najmniejszych przeszkód do tego, by koncesja na wydobywanie kopaliny obejmowała tylko część złoża. Przepis ten bowiem stanowił, że obszar górniczy wyznacza się dla każdej kopaliny, chociażby złoża różnych kopalin występowały w bezpośrednim sąsiedztwie (ust. 1). Obszar górniczy może obejmować część złoża, jeżeli nie zagraża to prawidłowemu wykorzystaniu złoża (ust. 2). Podstawą wyznaczenia obszaru górniczego jest dokumentacja geologiczna i projekt zagospodarowania złoża (ust. 3). Zważywszy na powyższe, Kolegium stwierdziło, że nie ma podstawy prawnej argument, jakoby uzyskanie koncesji było niedopuszczalne tylko dlatego, że łączny obszar zamierzonej działalności byłby większy niż 2 ha. Nie było bowiem zabronione, by ten sam przedsiębiorca mógł uzyskać kilka koncesji dotyczących tej samej działalności wykonywanej na przylegających do siebie obszarach. Skargę na decyzję Kolegium z dnia "[...]" wnieśli do tut. Sądu L. R. i A. P. żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu skargi w całości przytoczyli argumentację zawartą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo podnieśli m.in., że biorąc pod uwagę zakres analizy dokonany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie postępowania objętego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, okoliczność posiadania przez D. L. koncesji na eksploatację złoża "[...]" (Pole A) nie była przedmiotem badania. Podzielenie złoża na "[...]" (Pole A) i "[...]" miało na celu obejście przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Obejście miało na celu dokonanie formalnej zmiany właściwości organów uprawnionych do wydania ww. koncesji. W świetle powyższego, właściwym sposobem postępowania Starosty "[...]" nie powinno być wydawanie nowej koncesji, ale zmiana dotychczasowej decyzji, jednakże jedynie do granic właściwości rzeczowej organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem; jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując niniejszą sprawę, Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje naruszają przepisy prawa w stopniu skutkującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest odrębnym postępowaniem, które rządzi się swoimi prawami. Jednakże takie postępowanie, podobnie jak i inne postępowania, tj. prowadzone w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym, wymaga od organu administracyjnego ustalenia, czy z wnioskiem inicjującym postępowanie wystąpiła strona postępowania, tj. określony podmiot posiadający interes prawny. A zatem złożenie wniosku, w tym o stwierdzenie nieważności, obliguje organ nieważnościowy do ustalenia, czy pod względem formalnoprawnym (m.in. podmiotowym) taki wniosek kwalifikuje się merytorycznego rozpoznania. Taka konieczność wynika z treści art. 157 § 2 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. Jak wynika z ugruntowanego stanowiska doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jest to tzw. "wstępny etap" rozpoznawania wniosku (badanie istnienie podmiotowych jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego). Jeżeli przeprowadzona na tym etapie analiza wykaże, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony, to organ winien odmówić wszczęcia postępowania. Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może skutecznie domagać się strona, a więc stosownie do art. 28 k.p.a. tylko taki podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy kwestionowana decyzja. Organ administracji obowiązany jest do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy żądanie pochodzi od podmiotu legitymującego się przymiotem strony (v: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24.05.2001 r. sygn. akt IV SA 599/99, LEX nr 54727). Podmiotem legitymowanym do żądania wszczęcia postępowania jest – zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. – strona postępowania. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W tej sytuacji obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest sprawdzenie legitymacji procesowej osób żądających stwierdzenia nieważności tejże decyzji. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji weryfikuje bowiem wyłącznie rozstrzygnięcie odnoszące się do stron postępowania zakończonego weryfikowaną decyzją. W rozpoznawanej sprawie Kolegium pismem z dnia "[...]’ zawiadomiło strony o wszczęciu, na żądanie A. P., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]". W ocenie Sądu wszczęcie przez organ postępowania nadzwyczajnego, było błędne. Pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona zostało określone w art. 28 k.p.a., w myśl którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie panuje zbieżność poglądów co do tego, że interes prawny powinien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego. W orzecznictwie podkreśla się, że podstawę legitymacji procesowej strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Może to być norma należąca do każdej gałęzi prawa, a więc nie tylko do prawa administracyjnego. Interes prawny nie może być jednak wyprowadzany z samego tylko faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego, czy istnienia jakiejś instytucji prawnej (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 1165/02, nie publ.). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Podmiot posiadający interes faktyczny jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może swego interesu poprzeć żadnym przepisem prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. W rozpoznawanej sprawie skarżący wskazali na przepis art. 378 ust. 2b ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz na art. 16 ust. 2 p.g.g, z których wywodzili swój interes prawny. Wskazano również, że są właścicielami działek której znajdują się w granicach terenu górniczego. Stosownie do treści art. 6 pkt 8 p.g.g. obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny oraz prowadzenia robót górniczych związanych z wykonywaniem koncesji. Z kolei zgodnie z art. 6 pkt 9 p.g.g. terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. Treść obydwu tych przepisów definiuje, dla celów ustawy - Prawo geologiczne i górnicze pojęcie "obszaru górniczego" i "terenu górniczego" i w ocenie Sądu z przepisów tych nie można wywieść, że właścicielowi nieruchomości przysługuje status strony i legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności koncesji. Żaden z tych przepisów nie może stanowić władczej podstawy do określenia uprawnień innego podmiotu prawa, aniżeli tylko adresata koncesji. Dotyczy to również art. 25 ust. 1 p.g.g., który jest jednym z przepisów wyznaczających obligatoryjne elementy koncesji na wydobywanie kopalin. Analogiczną konkluzję należy przyjąć także w odniesieniu do art. 25 ust. 3 p.g.g. Stanowi on bowiem jedynie podstawę do zmiany ostatecznej decyzji koncesyjnej, będąc jednym z "przepisów szczególnych", o których mowa w art. 163 k.p.a., upoważniających organ administracji publicznej do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo. Sam przez się w niczym nie wpływa natomiast na ustalenie kręgu podmiotów mających status strony w postępowaniu koncesyjnym (por. R. Mikosz, Strona w postępowaniu dotyczącym koncesji na wydobywanie kopalin; Ratio est anima legis, Księga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, W-wa 2007, s. 275-290). Statusu takiego nie można również przyznać właścicielowi nieruchomości w terenie górniczym w oparciu o art. 26b p.g.g., zgodnie z którym odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, w tym związane z racjonalną gospodarką złożami kopalin, również w zakresie wydobycia kopalin towarzyszących bądź uniemożliwienia wykorzystania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem. Poglądu, iż właścicielowi nieruchomości w terenie górniczym przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym koncesji nie uzasadnia ten fragment art. 26b p.g.g., który stwarza możliwość odmowy udzielenia koncesji w przypadku, gdyby zamierzona działalność uniemożliwiała "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem". Pogląd ten aprobowany jest w powołanym piśmiennictwie. Jak podkreślił NSA w wyroku z 26 listopada 2008 r., II GSK 504/08, w treści fragmentu art. 26b p.g.g. w brzmieniu "wykorzystanie nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem" trudno jest znaleźć argumenty, że każdy podmiot wykorzystujący nieruchomość w terenie górniczym ma interes prawny, a tym samym status strony w postępowaniu koncesyjnym, w tym także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji związanej z udzieloną koncesją. Treść art. 26b p.g.g. wskazuje, że nie chodzi w nim o "wykorzystanie" nieruchomości przez indywidualne podmioty, lecz o "przeznaczenie" nieruchomości wynikające z aktu o charakterze generalnym. Przepis ten nawiązuje do treści art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), który to przepis określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenu na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy. Na rzecz takiego poglądu przemawia, w ocenie NSA, w szczególności argument, że tak rozumiane "przeznaczenie terenu" musi być brane pod uwagę w toku postępowania koncesyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 16 ust. 5 p.g.g. udzielenie koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż wymaga uzgodnienia z właściwym wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta. Uzgodnienie to następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Powyższe okoliczności – zdaniem Sądu - wskazują, że przepis art. 26b p.g.g. wyznacza przesłanki, które powinny być brane pod uwagę przy rozważaniu odmowy udzielenia koncesji. Chodzi jednak o przesłanki nawiązujące do aktów o charakterze generalnym. Przepis ten nie stanowi natomiast materialnoprawnej podstawy do ustalenia kręgu podmiotów, które mogą być stronami postępowania koncesyjnego. Z treści omawianego przepisu nie można wyprowadzić prawa właściciela nieruchomości w terenie górniczym do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji związanej z udzieloną koncesją. W powołanym powyżej orzeczeniu NSA wskazał również, że interesu prawnego nie można wywieść z prawa własności do gruntów objętych terenem górniczym, ponieważ uprawnienia właścicielskie są w istocie wyrazem interesu faktycznego (gospodarczo-ekonomicznego), który nie jest tożsamy z interesem prawnym. Stroną postępowania koncesyjnego jest jedynie podmiot, który ubiega się o koncesję (bądź też o jej zmianę) (por. wyrok NSA z 14 listopada 2001 r., II SA 1230/01, Wokanda 2002, nr 4 s. 39). Zwrócił również uwagę, że nie ma możliwości wywiedzenia interesu prawnego tzn. "prawa refleksowego". Polega ono na tym, że prawo wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, co uzasadnia interes osoby trzeciej w udzieleniu ochrony prawnej (por. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Kraków 2002). W rozpatrywanej sprawie nie można dostrzec możliwości naruszenia "norm prawnych" charakteryzującej ochronę wynikającą z tego prawa. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 26b p.g.g. organ koncesyjny, nawet jeżeli stwierdzi istnienie przesłanek w nim wskazanych, nie jest zobowiązany, a jedynie uprawniony do odmowy udzielenia koncesji. Zaniechanie wzięcia pod uwagę tych przesłanek samo przez się nie czyni decyzji koncesyjnej niezgodną z prawem. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na funkcję terenu górniczego, którą można określić jako integracyjno-ochronną. Zgodnie bowiem z treścią art. 53 ust. 1 i 2 p.g.g. dla terenu tego sporządza się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wyznaczenie "przeznaczenia nieruchomości" następuje za pomocą aktu o charakterze generalnym. Oznacza to, że samo utworzenie terenu górniczego i ukształtowanie jego reżimu prawnego nie wpływa na czyjekolwiek prawa i obowiązki w większym stopniu, aniżeli ma to miejsce w przypadku uchwalenia innego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W istocie rzeczy wyznacza on bowiem przestrzeń, w ramach której pojawić się może tylko potencjalna groźba szkodliwych wpływów, którą trudno uznać za przesłankę kreującą status strony postępowania koncesyjnego. Reasumując uznać należy, że w ustalonym stanie faktycznym brak jest normy prawnej, z której dla skarżących wynikałyby bezpośrednio prawa i obowiązki, a w konsekwencji w oparciu o którą mogliby oni wyprowadzać swój interes prawny, przesądzający że mogą być stroną w niniejszej sprawie. W szczególności nie mógł być taką normą wskazany w skardze art. 16 ust. 2a p.g.g. będący przepisem kompetencyjnym i art. 378 ust. 2b ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczący sposobu ustalania właściwości organów ochrony środowiska. Dodatkowo należy zauważyć, że skarżący nie byli stroną postępowania koncesyjnego jednakże wskazują na "oddziaływanie" inwestycji na ich nieruchomości. Powyższa okoliczność dowodzi jedynie, że skarżący mają w rzeczywistości interes faktyczny zwalczania udzielonej przedsiębiorcy koncesji tak, aby działalność gospodarcza nie odbywała się w sąsiedztwie ich nieruchomości. Dodatkowo należy zauważyć, że od dnia 1 stycznia 2012 r., zgodnie z jednoznacznym uregulowaniem art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, stronami postępowań koncesyjnych nie są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości znajdujących się poza granicami obszaru górniczego. W ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że uregulowanie art. 41 ust. 2 Prawa geologicznego i górniczego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., bowiem kwestia interesu prawnego właścicieli nieruchomości położonych poza obszarem górniczym została oceniona i rozstrzygnięta przez samego ustawodawcę. Z woli ustawodawcy właściciele nieruchomości poza obszarem górniczym zostali uznani za niemających interesu prawnego w postępowaniu koncesyjnym i są wyłączeni od udziału w tym postępowaniu. Nie ma zatem potrzeby ani możliwości rozważania wpływu koncesji na ich sferę prawną, bowiem brak ich interesu prawnego został przesądzony w ustawie. W niniejszej sprawie Kolegium zasadnie uznało, że nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]". Niemniej jednak organ błędnie ocenił legitymację procesową skarżących. Skoro nie mieli oni interesu prawnego, to nie mogli skutecznie żądać wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji. Tym samym Kolegium nie powinno wszczynać postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz odmówić jego wszczęcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Wobec stwierdzenia przez Sąd naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego, na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w całości. Jak już bowiem powyżej wykazano, brak legitymacji procesowej skarżących wyłącza posiadanie przez nich przymiotu strony. O zwrocie wpisu sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.