II SA/Ol 763/19

Sygn. akt II SA/Ol 763/19 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Powiatu w Gołdapi z dnia 27 czerwca 2019 r. nr XI/79/2019 w przedmiocie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych stwierdza nieważność § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Dnia 27 czerwca 2019 r. Rada Powiatu w Gołdapi, działając na podstawie art. 21 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2019 r. poz. 511 ze zm.) oraz § 2 ust. 2 i § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz.U. Nr 66 poz. 799 ze zm.) oraz § 3 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu powiatu (Dz.U. Nr 61 poz. 709), podjęła uchwałę nr XI/79/2019 w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych. Dnia 29 sierpnia 2019 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w części, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 3 uchwały. Skarżący wyjaśnił, że w przepisie tym postanowiono, iż w miesiącu, w którym nie odbyło się posiedzenie Rady, Zarządu, Komisji Stałych, Komisji Rewizyjnej, Komisji Skarg, Wniosków i Petycji dieta przysługuje w wysokości 50 %. Zdaniem skarżącego norma zawarta w § 2 ust. 3 uchwały, wprowadzająca 50 % obniżenie diety w miesiącach, w których nie odbywają się posiedzenia, prowadzi do sytuacji w której radny wykonujący obowiązki inne niż uczestnictwo w posiedzeniach, np. przyjmowania zgłaszanych przez mieszkańców powiatu postulatów lub składaniu interpelacji będzie otrzymywał rekompensatę w postaci diety w pomniejszonej wysokości, mimo iż czas poświęcony na realizację tych obowiązków mógł znacznie przekraczać czas poświęcony na uczestnictwo w posiedzeniach. Zdaniem Wojewody, organ stanowiący powiatu winien uwzględnić, podejmując przedmiotową uchwałę, iż dieta stanowi rekompensatę za poświęcony czas, a co za tym idzie utracony dochód. Dyspozycja § 2 ust. 3 ww. uchwały uwzględnia jedynie wycinek z zakresu czynności wykonywanych przez radnych, czym pozbawia ich rekompensaty za utracony dochód w przypadku wykonywania innych, niż udział w posiedzeniach, czynności. Zdaniem organu nadzoru, powyższa regulacja uchwały pozbawia dietę jej kompensacyjnego charakteru, co stanowi wadliwe wypełnienie przez Radę Powiatu w Gołdapi normy kompetencyjnej zawartej w art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Podniesiono, że za powyższą wykładnią przemawia także art. 7 ust. 2 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz.U. z 1994 r. nr 124 poz. 607), stanowiący, iż status przedstawicieli wybieranych do władz lokalnych powinien zapewnić wyrównanie finansowe odpowiednio do kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem mandatu oraz, w razie potrzeby, wyrównanie finansowe za utracone zyski lub też wynagrodzenie za wykonaną pracę, jak również odpowiednie ubezpieczenie społeczne. W odpowiedzi na skargę, Starosta Gołdapski wniósł o jej oddalenie z powodu naruszenia przez organ nadzoru przepisu art. 87 ust.1 w związku z art. 21 ust.4 i ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym przez ich błędną wykładnię. Wskazał, że rada przyjęła za zasadę model miesięcznej zryczałtowanej diety dla radnych powiatu w zależności od pełnionej przez nich funkcji, czemu dała wprost wyraz w treści § 1 uchwały. Konsekwencją ustalenia diet w formie ryczałtu było określenie potrąceń diety za przypadki nieobecności radnych na sesjach, komisjach czy innych obowiązkowych czynnościach, w tym w sytuacji gdy sesje, komisje w ogóle się nie odbywają, czemu dano wyraz w § 2 uchwały. Dokładnie w ust.3 § 2 rada postanowiła, że w sytuacji gdy w danym miesiącu nie odbyło się żadne posiedzenie rady, zarządu czy komisji dieta przysługuje w wysokości 50 %. Zdaniem Starosty przyjęte przez radę powiatu rozwiązanie ma oparcie w treści art. 21 ust. 4, który powinien być stosowany i interpretowany również w kontekście obowiązków radnych wynikających z treści ust. 2 art. 21. Wykładnia celowościowa ust. 4 art. 21 w powiązaniu z ust. 2 art. 21 wskazuje bowiem, że diety należą się radnemu za uczestnictwo w pracach organów powiatu, a nie z tytułu samego faktu bycia radnym. Jeżeli zatem radny nie bierze udziału w pracach organów powiatu z powodu opisanego w ust. 3 § 2 skarżonej uchwały (sesje, posiedzenia, komisje się nie odbywają), to diety mu nie przysługują za ten czas w pełnej wysokości. Taka interpretacja wynika z istoty pojęcia "dieta". Jest to bowiem świadczenie pieniężne stanowiące rekompensatę utraconych zarobków bądź wyrównania wydatków lub strat spowodowanych pełnieniem funkcji radnego, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym. Skoro więc przysługująca radnym dieta ma charakter kompensacyjny wobec utraconego wynagrodzenia, to wprowadzenie 50 % limitu potrącenia diety w ust. 3 § 2 zaskarżonej uchwały nie stanowi zaprzeczenia pojęcia "należnej diety" a tym samym nie jest sprzeczne z przepisem art. 21 ust. 4 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ wykonawczy powiatu podniósł, że w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że dieta powinna być ściśle powiązana z aktywnością radnych w pracach rady i zależna od rzeczywistego wykonywania obowiązków związanych z pełnioną funkcją. Ponadto ustalona w stałej kwocie dieta w formie ryczałtu miesięcznego traci charakter rekompensaty utraconego wynagrodzenia, niezależnego od kosztów związanych z pełnioną funkcją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."). Jeżeli akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie powiatowym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy powiatu. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 tej ustawy - zdanie pierwsze - uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95,publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Powiatu w Gołdapi nr XI/79/2019 w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych radnych. Delegację ustawową do podjęcia przez radę powiatu uchwały w tym przedmiocie stanowi art. 21 ust. 4 cytowanej ustawy o samorządzie powiatowym. Zgodnie z tym unormowaniem, na zasadach ustalonych przez radę powiatu, z zastrzeżeniem ust. 5, radnemu przysługują diety oraz zwrot kosztów podróży służbowych. Rada powiatu przy ustalaniu wysokości diet radnych bierze pod uwagę funkcje pełnione przez radnego. W myśl art. 21 ust. 5 tej ustawy, wysokość diet przysługujących radnemu nie może przekroczyć w ciągu miesiąca łącznie półtorakrotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r. poz. 2288). Z przepisów tych wynika, że radnemu przysługują diety, które mogą być różnicowane z powodu pełnionych przez radnego funkcji. Ustawodawca określił też miesięczny limit diet, których wysokość nie może przekroczyć łącznie wysokości podanej w art. 21 ust. 5 cytowanej ustawy. Utrwalone jest stanowisko, że z użytego przez ustawodawcę sformułowania "na zasadach ustalonych przez radę" wynika, że pozwala on radzie jednostki samorządu terytorialnego na dyskrecjonalne działanie, co nie oznacza jednak dowolności. W pojęciu "zasady" mieści się zarówno tryb rozliczeń diet i kosztów podróży, jak i sposób określenia ich wysokości (por. wyrok NSA z 17 grudnia 1999 r., III SA 1580/99, publ. w CBOSA). Zauważyć przy tym trzeba, że posługując się terminem "dieta" ustawodawca nie sformułował legalnej definicji tego pojęcia. Rekonstruując jego znaczenie należy mieć na względzie, że "dieta" oznacza "pieniądze przeznaczone na koszty utrzymania pracownika w podróży służbowej, a także wynagrodzenie dzienne dla ludzi pełniących funkcje społeczne, np. parlamentarzystów, radnych" (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 1, s. 612). Na gruncie tej definicji użyty przez ustawodawcę wyraz "dieta" należy rozumieć jako zwrot kosztów związanych z pełnieniem funkcji, co przemawia za kompensacyjnym jego charakterem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, dieta stanowi rekompensatę za utracone przez radnego zarobki, a zatem nie jest świadczeniem pracowniczym (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2014 r., II OSK 406/14, LEX nr 1519403). Tym samym przyjąć należy, że komentowany przepis art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym zawiera upoważnienie dla organu stanowiącego powiatu do sprecyzowania reguł (zasad), na jakich przysługiwać będzie rekompensata (wyrównanie wydatków i strat) w związku z wykonywaniem mandatu radnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z 14 sierpnia 2019 r. , sygn. akt IV SA/Po 401/19, publ. w CBOSA). Zauważyć należy przy tym, że ustawodawca nie konkretyzuje jakie działania realizowane przez radnych wymagają przyznania diet. Ustawodawca wskazuje tylko, że radnemu przysługują diety. Jednocześnie ustawodawca wyznacza radnemu obowiązki i określa prawa w ramach pełnionej funkcji, na które zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda. W myśl art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców powiatu postulaty i przedstawia je organom powiatu do rozpatrzenia. Zgodnie z art. 21 ust. 2 tej ustawy, radny obowiązany jest brać udział w pracach organów powiatu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Stosownie do art. 21 ust. 2a ww. ustawy, w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność starostwa powiatowego, a także spółek z udziałem powiatu, spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych, powiatowych osób prawnych, powiatowej jednostki organizacyjnej oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Z kolei art. 21 ust. 9 ww. ustawy stanowi, iż w sprawach dotyczących powiatu radni mogą kierować interpelacje i zapytania do starosty. Zgodzić należy się z Wojewodą, że powyższe przepisy ustawy o samorządzie powiatowym regulują zakres wykonywania funkcji radnego. Ustalając przysługujące radnemu diety, rada gminy powinna mieć na uwadze zakres wszystkich stawianych przed radnym zadań. W świetle przytoczonych regulacji, uznać należy za bezpodstawne stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że diety należą się radnemu tylko za uczestnictwo w pracach organów powiatu. Rację ma Wojewoda, że dyspozycja kwestionowanego § 2 ust. 3 ww. uchwały uwzględnia jedynie wycinek z zakresu czynności wykonywanych przez radnych, czym pozbawia ich rekompensaty za utracony dochód w przypadku wykonywania innych, niż udział w posiedzeniach, czynności. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że uzależniając zaskarżonym przepisem wysokość przysługującej radnemu diety tylko od odbycia się posiedzenia, rada powiatu nie uwzględniła, że posiedzenie może nie dojść do skutku z różnych przyczyn, mimo, że radni stawiliby się na wyznaczony termin, co miałoby wpływ na możliwość uzyskania przez nich w tym czasie dochodu. Dostrzec należy również niekonsekwencję organów powiatu, które warunkując prawo do diety udziałem w posiedzeniach organów rady i uznając, że dieta stanowi rekompensatę utraconego wynagrodzenia, zachowują prawo do diety, mimo nieodbycia się posiedzenia. Niezrozumiałym jest dlaczego nieodbycie się posiedzenia miałoby usprawiedliwiać obniżenie diety właśnie o 50%. Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżony przepis § 2 ust. 3 uchwały jest sprzeczny z wykładnią systemową i celowościową art. 21 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej części.