II SA/Ol 765/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak Asesor WSA Bogusław Jażdżyk (Spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2006 r. sprawy ze skarg D. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - oddala skargi. Decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" Nr "[...]" w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla siedliska z niezbędną infrastrukturą w miejscowości S. na działce "[...]", gmina S., wydanej z wniosku D. i W. P. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało przywołując ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy S., zatwierdzonego przez Rade Gminy uchwałą Nr "[...]" z "[...]"września 1994r. (Dz. Urz. Woj. "[...]"), iż działka należąca do wnioskodawców praktycznie w całości leży w 200m strefie ochronnej wokół jeziora S., co czyni niemożliwym ustalenie dla tejże działki warunków zabudowy. Od decyzji z "[...]" wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli D. i W. P. W uzasadnieniu wniosku podnieśli, że organ nadzoru nie przedstawił żadnych dowodów świadczących o tym, iż działka nr "[...]" znajduje się na mapie do której zastosowanie mają ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez Radę Gminy uchwałą z "[...]"września 1994r. Wskazali, iż Kolegium zignorowało wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 września 2004r. sygn. II SA/Ol 122/04, którym Sąd uchylił wcześniejszą decyzję Kolegium w tym przedmiocie z dnia "[...]"grudnia 2003r. nr "[...]". W ocenie zgłaszających wniosek, ustalenia przyjęte przywołanym planem nie odnoszą się do działki, której są właścicielami. Decyzją z dnia "[...]"sierpnia 2005r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z "[...]"lutego 2005r. podając, iż stwierdzenie nieważności decyzji w procedurze administracyjnej należy do nadzwyczajnych środków wzruszania decyzji ostatecznych. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wada powodującą jej nieważność z mocy prawa. Art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, póz. 139 ze zm.) stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Dalej Kolegium uzasadniało, iż działka nr "[...]" stanowiąca własność D. i W. P. jest niezabudowanym użytkiem zielonym i graniczy bezpośrednio z linią brzegową jeziora S. Jednocześnie z mapy ewidencyjnej znajdującej się w aktach sprawy (karta "[...]" akt administracyjnych) wynika, iż działka ta jest położona poza granicami zwartej zabudowy wsi S. Na wysokości około 1/2 jej długości przebiega linia wyznaczająca 100 m strefę ochronną wokół jeziora, natomiast niemalże na całej swej długości działka ta jest zlokalizowana w 200m pasie wokół jeziora. Z materiałów sprawy nie wynika, by Państwo P. posiadali gospodarstwo rolne o powierzchni przekraczającej 2 ha użytków rolnych. Kolegium przyjęło, iż działka należąca do wnioskodawców położona jest na terenie objętym ustaleniami planu ogólnego z 1994r., co wynika już z samej nazwy planu, który obejmuje teren całej gminy. Wprawdzie elementem planu jest m.in. rysunek w skali l : 5000 stanowiący załącznik nr "[...]", który obejmuje część wsi S. z pominięciem obszaru działki nr "[...]", jednakże nie znaczy to, iż ustalenia planu miejscowego zawarte w jego treści nie odnoszą się do terenu całej gminy S. Z ustaleń tekstu planu poszczególnych jednostek podziału administracyjnego dotyczących wsi S. wynika, iż realizacja nowych siedlisk rolniczych (budownictwa zagrodowego) dla gospodarstw o powierzchni poniżej 2 ha UR, położonych w obszarze chronionego krajobrazu możliwa jest tylko w granicach skupionej zabudowy wsi. Natomiast treść planu miejscowego dotycząca obszaru całej gminy w zasadach rozwijania systemu osadniczego przewiduje, iż nowe budownictwo zagrodowe lub ogrodnicze dla gospodarstw o powierzchni poniżej 2 ha, z wyjątkiem uzupełnienia już istniejących siedlisk, może być realizowana tylko w ramach skupionej zabudowy. Nowe siedliska o powierzchni powyżej 2 ha, w wyjątkowych przypadkach mogą być tworzone na wszystkich terenach rolnych gminy z wyłączeniem m. in. 200 metrowego pasa wokół jezior. Skoro - w ocenie organu nadzoru - działka nr "[...]" w obrębie S. o powierzchni poniżej 2 ha nie jest zabudowana i jednocześnie wykracza poza granice zwartej zabudowy tej wsi, to w świetle przywołanych ustaleń planu nie było dopuszczalne ustalenie dla niej warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej. Z decyzją Kolegium z "[...]"sierpnia 2005r. nie zgodzili się D. i W. P. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż błędnie Kolegium ustaliło na podstawie wypisu z rejestru gruntów, iż działka skarżących leży w lOOm strefie ochronnej jeziora S. Wypis ten bowiem określa jedynie położenie działki i nie ma związku z planem miejscowym. Skarżący podali, iż posiadają gospodarstwo rolne o powierzchni powyżej 2 ha, a dokumenty potwierdzające ten fakt przekazali gminie. Według skarżących, plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego z 1994r. nie musiał obejmować terenu całej gminy, na dowód czego skarżący załączyli stosowne zaświadczenie Wójta Gminy z "[...]"sierpnia 2003r. do akt sprawy II SA/Ol 122/04 - skarga na decyzję Kolegium z "[...]"grudnia 2003r. nr "[...]". Skarżący wywodzili, iż Kolegium w dalszym ciągu niezasadnie twierdzi, że działka należąca do nich objęta jest ustaleniami planu z 1994r., pomimo przyznania, że rysunek planu w skali l : 5000 stanowiący załącznik nr "[...]" nie obejmuje rzeczonej działki. W opinii skarżących organ nadzoru nie stosuje konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, ze względu na fakt, że sąsiednie działki są zabudowane bez zachowania 100 m odległości od jeziora. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 15 grudnia 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zobowiązał pełnomocnika organu do złożenia wyrysu rysunku planu Gminy S. w skali l : 25000. Wyrys ten został złożony przez organ w Sądzie 2 stycznia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Zatem usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). Rację ma organ nadzoru wskazując, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych środków wzruszenia decyzji ostatecznych. Stosownie do art. 156 § l pkt 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji państwowej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepisem, który powoduję taką sankcję dla decyzji sprzecznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest art. 46a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest w swej treści jasny i nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych. W sytuacji więc stwierdzenia, że decyzja w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu narusza plan zagospodarowania przestrzennego, organ winien stwierdzić nieważność takiej decyzji. Konieczną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest więc ustalenie, czy decyzja regulująca takie warunki dotyczy terenu objętego ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, czy decyzja taka jest sprzeczna z planem. W sprawie niniejszej, skarżący przede wszystkim kwestionowali stwierdzenie, że plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy S. przyjęty uchwałą z "[...]"września 1994r. nie obejmował terenu na którym znajduje się niezabudowana działka (nr "[...]") należąca do skarżących, wywodząc to z faktu, że rysunek planu w skali l : 5000 stanowiący załącznik nr "[...]" do planu zagospodarowania przestrzennego Gminy, nie obejmuje działki nr "[...]". Analiza planu wskazuje, iż plan ten składa się z: rysunku planu w skali l : 25000 (struktura przestrzenna - podstawowe elementy planu, funkcje i użytkowanie terenów), rysunków planu w skali l : 2000, l : 5000 dla 20 wsi oraz tekstu planu (karta "[...]"akt administracyjnych). Z rysunku planu w skali l : 25000 wynika, które tereny gminy zostały objęte planem, w jaki sposób na tych terenach zostały ukształtowane strefy ochronne jezior, obszary chronionego krajobrazu, tereny objęte rysunkami planu w skali l : 5000 dla 20 wsi oraz tereny obejmujące skupioną zabudowę wsi. Rysunek ten, którego ustalenia obejmują cały obszar Gminy wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, iż działka nr "[...]" należąca do skarżących została również objęta jego ustaleniami. Z rysunku wynika nadto, iż praktycznie całe jezioro S. oraz tereny do niego przyległe (z wyłączeniem terenów znajdujących się na północ od jeziora leżących poza granicami gminy) zostały ujęte na rysunku. Wprawdzie organ nadzoru nie zaznaczył położenia tejże działki na rysunku planu, jednakże z porównania rysunku planu w skali l : 25000, rysunku planu w skali 1:5000 dla wsi S. stanowiącego załącznik nr "[...]" do planu zagospodarowania przestrzennego oraz mapy z rejestru gruntów (k "[...]" akt administracyjnych) można ustalić w przybliżeniu miejsce położenia działki należącej do skarżących. Działka nr "[...]" leży mianowicie na wschodnim brzegu jeziora na północ od terenu skupionej zabudowy wsi S. objętej rysunkiem planu w skali l : 5000, w odległości ok. 750m w prostej linii od granicy terenu przedstawionego w skali l : 5000 na wysokości Wyspy "[...]". Rysunek sporządzono w skali l : 25000 co oznacza, iż l cm to 250m w terenie, zaś odległość działki nr "[...]" od terenu skupionej zabudowy wsi S. wynosi ok. 3cm, dając powyżej wspomnianą odległość 750m. Rysunek planu w skali l : 25000 pokazuje, iż dla terenu na którym położona jest działka skarżących, strefa ochronna jeziora S. sięga dalej niż 100 m od linii brzegowej jeziora. Mianowicie strefa ta wynosi minimum 250m od linii brzegowej jeziora. "[...]" tekstu planu wskazuje, iż strefy ochronne wokół jezior wynoszą min. 100 m od brzegu z odstępstwami wynikającymi z rysunków planu. Uchwałodawca przewidział więc możliwość poszerzenia stref ochronnych wokół jezior. Ponadto rysunek planu w skali l : 25000 pokazuje, iż teren na którym znajduje się działka skarżących leży poza strefą skupionej zabudowy wsi S. w granicach chronionego krajobrazu. Przytoczone ustalenia rysunku planu w skali l : 25000 określają jakie zapisy tekstu planu będą miały zastosowanie do ustalenia sytuacji prawnej inwestora. Rację ma Kolegium wskazując, iż planowana zabudowa działki sprzeczna jest z ustaleniami zawartymi w pkt 3.2.2. tekstu planu. Zgodnie z pkt 3.2.2. nowe budownictwo zagrodowe lub ogrodnicze, dla gospodarstw o powierzchni poniżej 2 ha UR, obok uzupełnienia już istniejących siedlisk, może być realizowane tylko w ramach skupionej zabudowy. Zapis ten znalazł swoje uszczegółowienie w ustaleniach dotyczących wsi S., zgodnie z którym realizacja nowych siedlisk rolniczych (budownictwo zagrodowe) dla gospodarstw o powierzchni poniżej 2 ha UR, położonych w obszarze chronionego krajobrazu możliwa jest tylko w ustalonych planem granicach skupionej zabudowy wsi (karta "[...]" akt administracyjnych). Natomiast nowe siedliska dla gospodarstw większych niż 2 ha UR, w wyjątkowych przypadkach mogą być tworzone na wszystkich terenach gminy z wyłączeniem 200-metrowego pasa wokół jezior (pkt 3.2.2. zdanie drugie tekstu planu). Przywołane zapisy świadczą już o tym, iż decyzja z "[...]"października 2002r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy nowego siedliska z niezbędną infrastrukturą jest sprzeczna z ustaleniami planu, który obowiązywał w dacie jej wydania. Przy czym bez znaczenia jest czy skarżący posiadają gospodarstwo rolne powyżej 2 ha UR, czy też gospodarstwo o mniejszej powierzchni. Budowa bowiem nowych siedlisk dla gospodarstw poniżej 2 ha UR, możliwa jest jedynie - obok uzupełnienia już istniejących siedlisk -w ramach skupionej zabudowy wsi, natomiast jak wskazano wyżej działka skarżących leży poza granicami skupionej zabudowy. Działka skarżących jest także niezabudowana, na działce tej nie można więc uzupełnić już istniejącej zabudowy. Natomiast w przypadku budowy nowych siedlisk dla gospodarstw powyżej 2 ha UR, całkowicie wykluczona jest ich realizacja w 200-metrowej strefie wokół jezior. Tak więc poniżej wyznaczonej granicy organ nie był władny ustalić decyzją warunków zabudowy dla nowego siedliska dla gospodarstwa o powierzchni powyższej 2 ha UR. Z akt wynika, iż granice działki skarżących oddalone są od brzegu jeziora o 225 i 210,5m. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały zaś na znacznej części działki oznaczone poniżej 200 metrowej strefy ochronnej i przebiegają mniej więcej w połowie długości działki, tj. ok.100 m od linii brzegowej jeziora. Ponadto - czego nie zauważył organ nadzoru - działka skarżących leży w całości w strefie ochronnej jeziora. Z pkt 6.3.2 tekstu planu wynika, iż w strefach ochronnych zabrania się wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych, w tym również na potrzeby rolnictwa, nie związanych z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani i kąpielisk. Adaptuje się jedynie istniejące zagrody w dobrym i średnim stanie technicznym. Przepis ten wyklucza więc możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji - nawet na potrzeby rolnictwa -jeżeli nie jest to inwestycja związana z utrzymaniem zbiorników wodnych, przystani i kąpielisk. Ta okoliczność dodatkowo wskazuje, iż decyzja z "[...]"października 2002r. jest niezgodna z ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z "[...]"września 1994r. W sprawie bez znaczenia prawnego pozostaje argument skarżących, że działki sąsiednie zostały zabudowane poniżej 100 m strefy jeziora S. Pomijając już fakt, że skarżący w żaden sposób nie potwierdzili tego argumentu, zabudowa sąsiednich działek nie ma znaczenia w sprawie. Postępowanie administracyjne miało bowiem na celu ustalenie, czy konkretna decyzja (decyzja z "[...]"października 2002r.) w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest sprzeczna z ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego w oparciu o którą została wydana. Skoro ustalenia te dały wynik pozytywny organ nadzoru obowiązany był decyzją wydaną w oparciu o art. 156 § l pkt 7 kpa, w związku z art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżanej decyzji także argument skarżących, iż z zaświadczenia Wójta Gminy z 27 sierpnia 2003r. wynika, że działka należąca do skarżących nie jest objęta ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. O tym czy dla danego terenu obowiązuje plan miejscowy decydują ustalenia danego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego prawem miejscowym obowiązującym na danym terenie, nie zaś zaświadczenie wydane przez organ gminy. Stosownie do treści art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Art. 145 § l pkt l lit. c tejże ustawy stanowi, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem więc uchylenia decyzji przez sąd nie jest każde stwierdzone w postępowaniu sądowoadministracyjnym naruszenie przez organ przepisów postępowania, ale jedynie takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej organ nadzoru badając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z "[...]"października 2002r. nie zażądał od Wójta Gminy rysunku planu w skali l : 25000. wskutek czego naruszył przepisy art. 7 i 77 kpa. Zgodnie z tym przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast art. 77 § l kpa stanowi, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Kolegium rozstrzygając sprawę winno zażądać powyższego rysunku planu i m. in. w oparciu o tenże rysunek ustalić stan faktyczny sprawy. Niemniej jednak załączony w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego rysunek planu w skali l : 25000, potwierdził, iż ustalenia faktyczne dokonane przez organ nadzoru były prawidłowe, tzn. działka skarżących znajduje się na terenie objętym ustaleniami planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy z 1994r., a decyzja Wójta Gminy została wydana z naruszeniem tegoż planu, co jak wskazano wyżej winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Z tych względów naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, stąd też Sąd na tej podstawie nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Należało zatem, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargi oddalić.