II SA/Ol 766/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 6 czerwca 2017 r. Wójt "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji") ustalił, na wniosek "[...]", warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku "[...]". Po rozpoznaniu odwołania "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 14 lutego 2018 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium stwierdziło bowiem naruszenie § 3 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej jako: rozporządzenie. Oceniło, że powyższe nie pozwalało na przyjęcie, że w sprawie wykazano spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.), dalej jako u.p.z.p. Wskazało ponadto m.in. na konieczność rozważenia, czy w toku postępowania uwzględniono wszystkie podmioty, którym służy przymiot strony. Decyzją z dnia 23 maja 2018 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ustalił m.in.: powierzchnię zabudowy do "[...]" m2, szerokość elewacji frontowej do 16,0 m, maksymalną ilość kondygnacji - do 2 kondygnacji nadziemnych (parter i poddasze użytkowe) bez podpiwniczenia, wysokość okapu - do 3,50 m, maksymalna wysokość od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do głównej kalenicy dachu do 9,0 m, geometrię dachu - dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 30° do 45°, materiał pokrycia dachu - dachówka ceramiczna, kolor naturalny czerwieni, maksymalny wskaźnik wielkości zabudowy - 27% oraz nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym. W uzasadnieniu stwierdził, że projektowana funkcja gospodarcza jest zgodna z funkcjami występującymi w obszarze analizowanym i spełniony został warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podniósł, że maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy po realizacji projektowanej inwestycji koreluje z wynikami przeprowadzonej analizy, stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia. Podał, że linia zabudowy waha się od 3,0 m do 36,0 m, w tym na działce sąsiedniej, położonej po drugiej stronie terenu objętego inwestycją (względem działki nr "[...]" będącej drogą gminną), wynosi ona 5,0 m. Organ pierwszej instancji stwierdził, że lokalizacja projektowanego budynku pozostaje w zgodzie z postanowieniem "[...]" Dyrektora Powiatowej Służby Drogowej. Wyjaśnił, że działka nr "[...]" jest drogą gminną, a zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 222 z późn. zm.) odległość zabudowy od drogi gminnej w terenie zabudowy wynosi 6,0 m, lecz dopuszcza się wyznaczenie innej linii zabudowy w przypadku wyrażenia zgody przez zarządcę drogi. Dodał, że w miejscu projektowanej inwestycji zlokalizowany był obiekt budowlany, związany z historycznym układem wsi, a jego usytuowanie nie naruszało przepisów prawa i interesów osób trzecich. Stwierdził ponadto, że ustalona szerokość elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji koreluje z wynikami przeprowadzonej analizy, z której wynika, że szerokość elewacji frontowej oscyluje w przedziale 6,0 m - 35,0 m, a średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 14,0 m, wobec czego spełniono wymóg wynikający z § 6 ust. 2 rozporządzenia. W obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki mające do 2 kondygnacji nadziemnych o wysokości od 6,0 m do 10,0 m. Projektowany budynek będzie miał dwie kondygnacje nadziemne i wysokość do 9,0 m. Wskazał, że w obszarze analizowanym zlokalizowane są budynki z dachami jedno, dwu i wielospadowymi, a kąt nachylenia połaci dachowych wynosi do 45°, zatem w zakresie wysokości oraz kształtu i geometrii dachu projektowanego budynek będzie nawiązywał do budynków z obszaru analizowanego. W złożonym odwołaniu "[...]" zarzucili, że załącznik graficzny do decyzji został sporządzony w nieprawidłowej skali, co uniemożliwia bezproblemowe odczytywanie odległości i narusza § 9 ust. 3 rozporządzenia. Stwierdzili, że wbrew § 3 rozporządzenia, sporządzona analiza obszaru ma kształt prostokąta. Zdaniem odwołujących się należało określić równą odległość od granicy działki w każdym z kierunków. Zaznaczyli, że w południowej części granica obszaru przecina istniejące obiekty budowlane. Odwołujący się zarzucili ponadto, że skoro średni wskaźnik zabudowy wynosi 16 %, a ustalona wartość jest prawie dwukrotnie wyższa, to powyższe nie jest zgodne z § 5 rozporządzenia. Stwierdzili również, że w decyzji o warunkach zabudowy powinien znaleźć się zapis o powierzchni biologicznie czynnej, skoro podaje się ten wskaźnik w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zauważyli ponadto, że analizowana część wsi stanowi fragment dawnej wsi typu okolnica. Podnieśli także, że decyzja nie uwzględnia odległości planowanego obiektu od drogi powiatowej, a jedynie opiera się na ustaleniach z 2014 r., dokonanych na podstawie nieaktualnych obecnie przepisów. Ocenili, że wysokość budynku jest wygórowana, co będzie skutkować dużym zacienieniem sąsiednich działek i uniemożliwi korzystanie z placu zabaw. Zdaniem odwołujących się organ pierwszej instancji błędnie ocenił istniejące budynki jako obiekty usługowe i uwzględnił je w analizie. Stwierdzili, że decyzja nie zabezpiecza interesu osób trzecich i niezbędne jest doprecyzowanie przez inwestora funkcji budynku gospodarczego. Decyzją z dnia 11 września 2018 r. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium podało w uzasadnieniu, że działka objęta wnioskiem jest położona bezpośrednio przy drodze powiatowej, "[...]" oraz przy drodze gminnej "[...]". W analizie wskazano, iż front działki znajduje się od strony drogi gminnej i jego szerokość wynosi "[...]" m, a obszar objęty analizą rozciąga się "[...]". Wniosek dotyczy bowiem terenu, który jest położony w założeniu urbanistycznym tzw. ulicówki, a więc wsi lub jej części o zwartej zabudowie położonej po obu stronach drogi, a drogą, która wyznacza to założenie, jest droga powiatowa. Z tego powodu obszar ten został wyznaczony w większej odległości, obejmując zabudowania położone wzdłuż tej drogi, które wpisują się w układ ulicówki. W ocenie Kolegium, dla oceny prawidłowości obszaru analizowanego znaczenie miało także specyficzne położenie działki (przy skrzyżowaniu drogi powiatowej i gminnej), co uzasadniało dokonanie analizy zabudowań w odległości przyjętej przez urbanistę. Zaprzeczyło równocześnie, aby powyższe miało na celu zwiększenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania zabudowy zgodnej z wnioskiem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że wyznaczony obszar analizowany obejmuje działki zabudowane budynkami mieszkalnymi, gospodarczymi, garażami, obiektami usługowymi (w tym usług publicznych) i agroturystyki (działka granicząca z działką inwestorów). Dodał, że analiza materiałów znajdujących się w aktach sprawy i danych zawartych w rejestrach publicznych (System Informacji Przestrzennej "[...]") nie pozwalała na przyjęcie, że wieś "[...]" ma charakter wsi typu okolnica (budowanej wokół centralnego placu, zwarte zabudowania tworzą zamknięty pierścień z jednym lub dwoma wejściami do wsi). Kolegium oceniło, że spełniony został warunek kontynuacji funkcji, gdyż w sąsiedztwie znajdują się budynki gospodarcze. Zauważyło, że linia zabudowy wyznaczona została zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia. Z załącznika graficznego do decyzji wynika, iż linia zabudowy od strony drogi powiatowej stanowi przedłużenie linii na działce "[...]". W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił linię zabudowy: od strony drogi powiatowej według linii posadowienia istniejącego w tym miejscu wcześniej budynku gospodarczego i zgodnie z postanowieniem Dyrektora Powiatowej Służby Drogowej, które funkcjonuje w obrocie prawnym, a ponadto przy milczącym uzgodnieniu zarządcy drogi powiatowej, zaś od strony drogi gminnej w odległości 4 m, co ma oparcie w wynikach analizy i zostało zaakceptowane przez organ pierwszej instancji, który jest jednocześnie zarządcą tej drogi. Organ odwoławczy stwierdził, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla analizowanego terenu wynosi 16 %, a w decyzji przyjęto dla planowanej inwestycji 27%. W obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek kształtuje się w przedziale od 4% do 36%. W ocenie Kolegium wystarczającą podstawą do ustalenia wskaźnika na tym poziomie było ustalenie, że w sąsiedztwie znajduje się zabudowa o zbliżonej powierzchni działki i powierzchni zabudowy, tj. porównywalnym wskaźniku, jak np. na działce "[...]" (wskaźnik 31%). Również na działkach "[...]" występuje zabudowa do zbliżonym do projektowanej zabudowy wskaźniku, większym niż średni w przyjętym obszarze. W tym stanie sprawy przyjęty przez organ pierwszej instancji wskaźnik został wyznaczony na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, gdyż zróżnicowanie intensywności zabudowy na tym obszarze pozwala na uzasadnione odstępstwa w tej mierze. Oceniając prawidłowość ustalenia szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że ten parametr w obszarze analizowanym wynosi od 6 m do 35 m, a średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 14 m. Z uwzględnieniem przewidzianej przepisami tolerancji 20%, szerokość elewacji frontowej budynku winna się zatem kształtować w zakresie od 11,2 m do 16,8 m. Planowany budynek mieści się w tym zakresie i przyjęcie przez organ pierwszej instancji ustalenia dla tego parametru na poziomie do "[...]" m odpowiada wnioskowi i ma oparcie w wynikach analizy. Kolegium oceniło, że organ prawidłowo także ustalił geometrię dachu. Stwierdziło, że planowane zamierzenie spełnia również pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami szczególnymi, a projekt decyzji został poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 8 i 9 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podkreśliło, że w kwestionowanej decyzji wyraźnie wskazano, że budynek nie może mieć więcej niż 2 kondygnacje. Nie ma zatem żadnych podstaw obawa skarżących o realizację obiektu o wysokości trzech kondygnacji. Wyjaśniło, że kwestie związane w warunkami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogą być przedmiotem analizy prowadzonej przez organy wydające warunki zabudowy. Oceniło, że zarzut wykonania załączników graficznych na mapie o nieprawidłowej skali 1:1000 w świetle art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. i § 9 rozporządzenia jest chybiony. Kolegium wyjaśniło też, że rodzaj zabudowy został określony w decyzji jako gospodarczy, a nie magazynowo - składowy i jest to ustalenie wiążące. Interesy osób trzecich zostały uwzględnione w kwestionowanej decyzji w wymiarze określonym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W złożonej do tut. Sądu skardze "[...]" (dalej jako: "skarżący") zakwestionowali prawidłowość przyjętej przez organ pierwszej instancji powierzchni zabudowy. Stwierdzili, że uwzględnił on w analizie jedynie cechy zabudowy, a pominął funkcję terenu. W ocenie skarżących brak było podstawy prawnej, aby w przypadku planowanego budynku gospodarczego wyznaczono powierzchnię zabudowy działki zbliżoną do powierzchni zabudowy działek o funkcji publicznej lub mieszkaniowej. Stwierdzili, że uwzględnienie w analizie wyłącznie działek, na których występuje zabudowa gospodarcza pozwala na ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy 11,92%. Podnieśli, że w sąsiedztwie działki inwestorów istnieje zabudowa, na podstawie której możliwe jest określenie linii zabudowy. Zarzucili, że załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy sporządzony w skali, która uniemożliwia bezproblemowe odczytywanie, np. odległość linii zabudowy od drogi publicznej. Podnieśli też, że Kolegium nie odniosło się do zarzutu dotyczącego ujęcia w analizie części istniejących obiektów budowlanych. Podtrzymali ponadto swoje stanowisko, że przedmiotowa wieś ma układ, który był charakterystyczny dla wsi typu okolnica i stwierdzili, że chcą mieć wgląd do zgody wydanej przez zarządcę drogi publicznej na zmniejszenie odległości linii zabudowy od drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podnieść należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji, co do zasady, niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić też należy, że w takiej sytuacji, to jest gdy spełnione są przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest obowiązkiem organu. Przesłanki warunkujące wydanie przez organ decyzji o warunkach zabudowy określone zostały bowiem wyłącznie tym przepisem. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został uregulowany w powołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego z kolei wynika z ust. 2 § 3, przewidującego, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Niewątpliwie § 3 ust. 2 przewiduje minimalne granice obszaru analizowanego i jest możliwe ustalenie tego obszaru w innych granicach, jeżeli wynika to z analizy. Z przeprowadzonej na potrzeby postępowania analizy taka konieczność wynika. Działka inwestorów położona jest bowiem przy skrzyżowaniu drogi powiatowej ("[...]") i drogi gminnej ("[...]"). Teren objęty wnioskiem jest położony w założeniu urbanistycznym tzw. ulicówki, a więc wsi lub jej części o zwartej zabudowie położonej po obu stronach drogi. Drogą, która wyznacza to założenie, jest droga powiatowa. Z uwagi na powyższe, choć front działki znajdujący się od strony drogi gminnej wynosi "[...]" m, obszar analizowany został wyznaczony w odległości obejmującej zabudowania położone wzdłuż drogi powiatowej, wyznaczającej założenie urbanistyczne tzw. ulicówki. Obszar objęty analizą rozciąga się więc maksymalnie "[...]". W tym miejscu należy stwierdzić, że brak jest podstawy do uwzględnienia odmiennego poglądu skarżących odnośnie do oceny historycznego układu wsi. Skarżący ograniczyli się bowiem jedynie do zakwestionowania stanowiska uprawnionego urbanisty, posiadającego dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie gospodarki przestrzennej, i nie przedstawili żadnych merytorycznych argumentów, które podważyłyby ocenę dokonaną przez uprawnioną osobę. Podnieść należy, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Jest to więc osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Powyższe jest konsekwencją koniecznej treści decyzji, na która składa się część graficzna przedstawiająca mapę terenu analizowanego pod kątem inwestycji. Odpowiedni poziom merytoryczny projektu decyzji, wykonanego z wiedzą fachową projektanta, gwarantuje utrzymanie ładu przestrzennego na terenach pozbawionych planów miejscowych (por. [red.] Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 399 – 400). Z uwagi na powyższe, sama gołosłowna odmienna ocena układu historycznego wsi nie może stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Nie można też podzielić zarzutu sporządzenia załącznika graficznego w niewłaściwej skali, co ma naruszyć w konsekwencji § 9 ust. 3 rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na mapie o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, to jest w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Sporządzenie zatem w niniejszej sprawie załącznika graficznego w skali 1:1000 nie narusza powołanego przepisu. Powyższe nie uchybia też § 9 ust. 3 rozporządzenia, przewidującego, że część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. W ocenie Sądu, załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji wymogi te spełnia. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut nieprawidłowego ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dla przedmiotowej działki. Stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik ten w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym, ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Przede wszystkim należy stwierdzić, że brak jest podstaw do zawężania reguł ustalania omawianego parametru w sposób przedstawiony przez skarżących, to jest do uwzględniania w analizie wyłącznie działek zabudowanych obiektami o funkcji z tożsamej funkcją, którą posiadać ma planowana inwestycja. Z cytowanych przepisów nie wynika bowiem, aby prawodawca zamierzał ograniczać wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu w powyższy sposób. Reguła taka byłby sprzeczna z celem wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest zagwarantowanie, na terenie nie objętym ustaleniami planu miejscowego, ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące dotychczas na konkretnym obszarze (por. np. wyroki NSA z dnia: 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1095/10; 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 728/12; 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1173/12; 14 października 2014 r., sygn. II OSK 817/13; dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Prawidłowo więc ustalono omawiany wskaźnik na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Zasadnie w zaskarżonej decyzji oceniono, że powyższe znajduje uzasadnienie w zróżnicowaniu intensywności zabudowy na obszarze analizowanym. W obszarze tym wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek kształtuje się bowiem w przedziale od 4% do 36%. Ponadto, w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem znajduje się zabudowa o zbliżonej powierzchni działki i porównywalnym wskaźniku powierzchni zabudowy (np. działka "[...]" o wskaźniku 31%). Pomimo więc, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla analizowanego terenu wynosi 16 %, to ustalenie przez organ pierwszej instancji tego parametru dla planowanej inwestycji na poziomie 27%, nie narusza prawa. Brak jest również podstaw do kwestionowania prawidłowości ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Co do zasady, wynikającej z § 4 ust. 1 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Nie budzi jednak wątpliwości, że w niektórych przypadkach możliwe jest ustalenie tego parametru odmiennie, niż w sposób opisany wyżej. Możliwość taką dają § 4 ust. 2 – 4 rozporządzenia. Na mocy ust. 4 dopuszczalne jest inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Natomiast z analizy sporządzonej w niniejszej sprawie wynika, że zabudowa na działkach sąsiednich jest usytuowana w zróżnicowanej odległości od drogi i wynosi od 3 do 36 m. Wyznaczona dla przedmiotowej działki linia zabudowy od strony drogi powiatowej stanowi przedłużenie linii zabudowy istniejącej na sąsiedniej działce nr "[...]", a od strony drogi gminnej linia ta została ustalona na podstawie analizy w odległości 4 m. Zaznaczyć należy, że powyższe zostało milcząco uzgodnione z zarządcą drogi powiatowej, zaś w odniesieniu do drogi gminnej zostało zaakceptowane przez wydający kwestionowaną decyzję organ pierwszej instancji, który jest jednocześnie zarządcą tej drogi. Poprawnie zatem wskazano w sprawie na dopuszczalność zastosowania wyjątku określonego w § 4 ust. 4 rozporządzenia dla określenia linii nowej zabudowy. Dodać należy, że w decyzji o warunkach zabudowy ustala się nieprzekraczalną linię zabudowy dla budynków od linii rozgraniczających dróg, a więc od granicy pasa drogowego, zaś art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustanawia wymogi dotyczące sytuowania obiektów budowlanych przy drogach publicznych dotyczące odległości tych obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni, czyli części drogi przeznaczonej do ruchu pojazdów. Różne są też cele, którym służyć ma spełnienie powyższych wymogów. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy chodzi o zapewnienie ładu przestrzennego na danym obszarze, co wiąże się między innymi z ustaleniem linii zabudowy, zaś w przypadku art. 43 ustawy o drogach publicznych - o zapewnienie możliwości bezpiecznego korzystania z drogi przez jej użytkowników (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2662/16; CBOSA). Podnieść też trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, gdyż nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Decyzja ta zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie jest więc rolą decyzji o warunkach zabudowy określanie w sposób szczegółowy usytuowania planowanego obiektu w terenie, gdyż rozstrzyganie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu odbywa się dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Uwzględniając powyższe, a także niekwestionowane okoliczności, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, co stanowi o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, co przesądza o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 oraz fakt, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony z właściwymi organami administracji w zakresie obszarów przyległych do pasa drogowego i objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, należy stwierdzić, że prawidłowo organy obu instancji oceniły, że planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodna z tymi przepisami i przepisami odrębnymi. Z wyżej przedstawionych przyczyn zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, w szczególności art. 54 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. Przyznać należy, że Kolegium nie odniosło się wprost do zarzutu odwołania dotyczącego ujęcia na mapie obrazującej obszar analizowany tylko części budynku. Powyższe nie stanowi jednak naruszenia, które skutkowałoby koniecznością wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. O ile rzeczywiście część jednego z trzech budynków posadowionych na działce nr "[...]" na załączniku graficznym nie został ujęty w całości, to z treści analizy wynika że wszystkie te obiekty były przedmiotem analizy. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.