II SA/Ol 766/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Postanowieniem z 22 lipca 2025 r., działająca z upoważnienia Starosty O., Dyrektor Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w Starostwie Powiatowym w O. (dalej jako: "organ pierwszej instancji"), odmówiła uzgodnienia S. S. (dalej jako: "strona", "skarżący"), przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że przedłożono do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczący inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...](1), położonej w obrębie G., gmina [...]. Wskazano, że inwestycja ma być realizowana na użytkach rolnych klasy Ps IV, dla których zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 82, dalej jako: u.o.g.r.l.), nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Uznano jednak, że niedopuszczalne jest uzgodnienie ww. projektu decyzji ze względu na ustalenia zawarte w ust. V pkt 1 decyzji dotyczące obsługi w zakresie komunikacji – wnioskowana inwestycja posiada pośredni dostęp do drogi publicznej gminnej [...] (działka nr [...](2)) poprzez działkę nr [...](3). Ustalono, że w skład działki nr [...](3) wchodzą m.in. użytki rolne klasy R IIIb, które są objęte ochroną. Użytek ten położony jest w taki sposób, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie przez te grunty bez możliwości ich pominięcia. Rozpoczęcie inwestycji na działce nr [...](1) spowoduje zmianę przeznaczenia funkcji działki nr [...](3) z rolnej na drogę dojazdową. Nie będzie więc możliwe zachowanie dotychczasowego charakteru gruntów rolnych. Jeśli dostęp (dojazd) do działki, na której ma być realizowana inwestycja odbywać się będzie przez grunty objęte ochroną, to takie sztuczne wydzielenie obszaru i ustalenie dla niego warunków zabudowy prowadzić będzie do degradacji gruntów objętych ochroną oraz stoi w sprzeczności z u.o.g.r.l. Dlatego też, w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze należy się również odnieść do działki sąsiedniej, przez którą ma się odbywać obsługa komunikacyjna terenu objętego inwestycją, a nie tylko do części wskazanej przez inwestora. Wykorzystanie działki nr [...](3) jako drogi dojazdowej do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze oraz wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów chronionych. Organ odwołał się do postanowień art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o zmianie tej ustawy. Gmina [...] nie posiada obowiązującego planu ogólnego, w którym wyznaczony został obszar uzupełnienia zabudowy. Żaden z warunków umożliwiających pozytywne uzgodnienie projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych nie został spełniony i brak jest podstaw do uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych w rozpatrywanej sprawie. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła strona. Podniosła, że droga zlokalizowana na działce nr [...](3) została wydzielona przez odpowiednie organy jako służebność i zapisana w księdze wieczystej jako służebność gruntowa przejścia i przejazdu dla działek nr [...]. Ochrona pastwiska trwałego nie będzie miała miejsca, ponieważ sąsiadujące działki mają już wydane decyzje o warunkach zabudowy z dojazdem przez działkę nr [...](3). Po rozpatrzeniu zażalenia strony, postanowieniem z [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: "organ odwoławczy", "Kolegium"), utrzymało zaskarżone postanowienie w całości w mocy. Wskazało, że organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, zgodnie z postanowieniami art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, dalej jako u.p.z.p.). Odwołano się też do postanowień art. 7 ust. 2 i art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. Wskazano, że organ pierwszej instancji odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji, mimo, że część działki stanowiąca teren inwestycji obejmuje grunty rolne klasy Ps IV z uwagi na to, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie m.in. przez działkę nr [...](3), w skład której wchodzą grunty rolne klasy IIIRb, które są objęte ochroną. W związku z tym, realizacja planowanej inwestycji doprowadzi do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze – na drogę dojazdową. Celem przedmiotowego uzgodnienia jest ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej. Wymaga to ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub, że pomimo odmiennego charakteru, da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. Podkreślić należy, że pomimo, że podczas podziału nieruchomości na mniejsze działki, działka nr [...](3) została wydzielona jako dojazd do pozostałych gruntów, to nie stanowi ona drogi, tylko nadal jest gruntem rolnym, w części objętym ścisłą ochroną. Samo wydzielenie geodezyjne nie pozbawia użytków rolnych ich charakteru, w związku z czym grunty rolne klasy III pozostały takimi gruntami. Ochrona gruntów rolnych nie może się ograniczać do gruntów formalnie objętych wnioskiem, jeżeli w wyniku realizacji inwestycji dojdzie do zmiany przeznaczenia również gruntów nieobjętych formalnie wnioskiem. W takiej sytuacji należy przyjąć, że oddziaływanie inwestycji rozciąga się na grunty rolne klasy III, a zatem zastosowanie znajduje przepis art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. Powołano się na ten przepis oraz art. 7 ust. 2a tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem – "Nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". W aktualnym stanie prawnym wyjątek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. będzie mógł zostać zastosowany dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, który wyznacza obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III. Do tego czasu przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III na cele nierolnicze będzie mogło nastąpić tylko w planie miejscowym (za zgodą właściwego ministra). Ustawodawca nie wprowadził żadnych przepisów przejściowych, co oznacza, że od wejścia w życie tego przepisu, istnieje obowiązek stosowania go w nowym brzmieniu. Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie odmówił uzgodnienia przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym, zaskarżone postanowienie, jako prawidłowe, podlega utrzymaniu w mocy w całości. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu: - obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako: k.p.a.), poprzez zaniechanie czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, mianowicie klasy gruntów stanowiących użytki rolne na działce nr [...](3), które miałyby zostać wykorzystane na potrzeby drogi dojazdowej do dział nr [...](1), w sytuacji gdy taka droga dojazdowa funkcjonuje na potrzeby zabudowy innych działek; - wadliwą wykładnię norm prawnych zawartych w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., a także art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., postrzeganych jako nakaz uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III każdorazowo w przypadku wystąpienia wzmianki o chociażby częściowym ich wystąpieniu na działce geodezyjnej, podczas gdy ustawodawca posługuje się pojęciem "gruntów" i "terenów", a nie działek co nakazywało organowi odnoszenie się przy klasyfikowaniu klas do stricte "gruntu" i "terenu" mającego być realnie wykorzystanym na potrzeby inwestycji, a nie całej działki. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia je poprzedzającego i przekazanie organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd, poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organy ustaliły wszystkie istotne w sprawie okoliczności, w oparciu o właściwie zebrany i oceniony materiał dowodowy i w sposób należyty umotywowały zajęte stanowisko, nie naruszając przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W ocenie organów, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania postanowienia w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych. Sąd podziela stanowisko organów w przedmiotowej sprawie. Wnioskiem została objęta część działki nr [...](1), a inwestycja ma być realizowana na użytkach rolnych klasy Ps IV, dla których nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Wnioskowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...](3). W skład tej działki wchodzą zaś użytki rolne klasy R IIIb, które objęte są ochroną. Użytek rolny na tej działce położony jest w taki sposób, że dostęp do drogi publicznej odbywać się będzie przez te grunty bez możliwości ich pominięcia. Rozpoczęcie inwestycji na działce nr [...](1) spowoduje więc zmianę przeznaczenia funkcji działki nr [...](3) z rolnej na drogę dojazdową. Prowadzić to będzie do degradacji gruntów objętych ochroną i stoi w sprzeczności z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. - przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a. W myśl ust. 2a tego przepisu - nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III położonych na obszarze uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688) - do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. od dnia 23 września 2023 r.) i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a ustawy zmienianej w art. 1. Z akt sprawy wynika zaś, że zastępca Burmistrza [...] wystąpił do Starosty O. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki nr [...](1) obręb G. gm. [...] pismem z 4 lipca 2025 r. Tym samym, ze względu na brak przepisów przejściowych, przy rozpatrzeniu przedmiotowej sprawy nie obowiązuje przepis dotyczący obszarów uzupełnienia zabudowy. Jak wskazał słusznie organ odwoławczy, w przedmiotowej sprawie wyjątek z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. będzie mógł zostać zastosowany dopiero po wejściu w życie planu ogólnego, który wyznaczy obszar uzupełnienia zabudowy w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gruntach rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III (art. 13a ust. 4 pkt 2 lit. a u.p.z.p.). Do tego czasu, przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I – III na cele nierolnicze będzie mogło nastąpić tylko w trybie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Należy podkreślić, że działka nr [...](3) nie stanowi drogi, pomimo, że przewidziana została jako dojazd do innych działek. Stan faktyczny nie może zastąpić stanu prawnego, a zgodnie z nim jest to nadal działka rolna klasy R IIIb. Bez znaczenia pozostaje, że odbywa się po niej - jak wskazał skarżący – ruch samochodów osobowych. Działka nr [...](3) nie stanowi drogi, pozostaje gruntem rolnym. Samo wydzielenie geodezyjne nie pozbawia użytków rolnych ich charakteru i tym samym, grunty rolne klasy III pozostają nadal takimi gruntami. Nie ma też w sprawie znaczenia, że ustawodawca – jak podniósł skarżący – posługuje się pojęciem "gruntów" i "terenów", a nie działek. Pojęcie "teren" jest szersze niż "działka" i użycie go przez ustawodawcę nie oznacza, że nie dotyczy działek, czy ich części. Reasumując, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podnieść należy, że okoliczności faktyczne, jakie organ prowadzący postepowanie administracyjne ma obowiązek ustalić, wynikają z treści przepisów prawa materialnego, mających w sprawie zastosowanie. Rolą organu jest przede wszystkim rozważenie, czy stan faktyczny odpowiada dyspozycji przepisu prawa materialnego i jak ten stan faktyczny prawidłowo udokumentować. Okoliczność faktyczna jest ustalana w postępowaniu administracyjnym przy zastosowaniu reguł dowodowych, w szczególności art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje zebrać i rozpatrzyć w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i art. 80 k.p.a., statuującego zasadę swobodnej oceny dowodów. Przepisy te konkretyzują sposób realizacji zasady dochodzenia do prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością, unormowanej w art. 7 k.p.a. Jeżeli na podstawie swobodnej oceny, do której uprawnia i zobowiązuje art. 80 k.p.a., organ ustalił okoliczność faktyczną w oparciu o dowody zebrane w sposób nienaruszający art. 77 § 1 k.p.a., to znaczy, że nie ma podstaw do uzupełniania materiału dowodowego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd nie dopatrzył się zatem w niniejszej sprawie uchybień, ani tych wywiedzionych w skardze, ani też innych – branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że organy nie naruszyły przepisów postępowania, ani ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w konsekwencji skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.