II SA/Ol 770/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Janina Kosowska Alicja Jaszczak-Sikora Katarzyna Matczak (spr.) Lech Bartłomiej Ledwożyw po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji stacji tankowania LPG I uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta E. z dnia "[...]" r., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. M. kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia 23 sierpnia 2004r. Nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy decyzję Nr "[...]" z dnia 11 maja 2004r. wydaną przez Prezydenta Miasta E. w sprawie odmowy ustalenia A. M. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji stacji tankowania LPG obejmującej zbiorniki gazowe do tankowania pojazdów oraz budynek socjalno-biurowy na działce nr 157/2 w E. przy ul. "[...]". Powołana wyżej decyzja wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Wcześniejszymi decyzjami organu odwoławczego z dnia: 3 listopada 2003r. Nr "[...]" i 5 kwietnia 2004r. Nr "[...]" uchylano decyzje Prezydenta Miasta E. w tej sprawie i przekazywano sprawę ustalenia warunków zabudowy do ponownego rozpatrzenia. Wskazywano wówczas na naruszenie przepisu art. 61 ust. l pkt l ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalenia sposobu dotychczasowego zagospodarowania działek położonych w sąsiedztwie działki inwestora oraz zasad postępowania administracyjnego w związku z koniecznością dokonania ustaleń w przedmiocie prawidłowego oznaczenia geodezyjnego działek sąsiednich w stosunku do działki inwestorski wraz z jednoznacznym określeniem sposobu ich zagospodarowania. Z wniosku inwestorski A. M., złożonego w dniu 16 lipca 2003r. wynika, że na działce nr 157/2 położonej w E. przy ul. "[...]" ma być wybudowana stacja tankowania LPG obejmująca budynek socjalno-biurowy oraz zbiorniki gazowe. Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. decyzją z dnia 23 sierpnia 2004r. uznało, że decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie narusza prawa. Wyjaśniono, iż z dokonanej w toku postępowania wyjaśniającego analizy terenu projektowanej zabudowy, dokonanej w oparciu o § 3 ust. l rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego na badanym obszarze tylko dwie działki spełniają jednocześnie warunek, iż są działkami sąsiadującymi z działką inwestorski i mają dostęp z tej samej drogi publicznej. Wskazano jednak, że działka o nr ew. 157/1 stanowi siedlisko rolnicze zabudowane budynkiem mieszkalnym i dwoma budynkami gospodarczymi, natomiast działka nr ew. 151/1 jest niezabudowaną działką rolną stanowiącą wraz z działkami 151/2 i 151/3 siedlisko rolnicze. W oparciu o takie ustalenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich w stosunku do działki inwestorski organ nie miał możliwości określenia warunków zabudowy działki nr 157/2 we wnioskowany przez A. M. sposób. Nadto wyjaśniono, że pod pojęciem "działki sąsiedniej", o którym mowa w art. 61 ust. l pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć działkę posiadająca przynajmniej jedną granicę z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i posiadającą dostęp do tej samej drogi publicznej rozumiany jako bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Taka interpretacja ww. pojęcia prezentowana jest przez Ministerstwo Infrastruktury i brak jest podstaw prawnych do innego definiowania działki sąsiedniej. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było szerokie ujęcie terminu "działki sąsiedniej" jako np. położonej po drugiej stronie drogi publicznej, to w ustawie wskazana byłaby granica tak pojmowanego sąsiedztwa, tymczasem granica taka nie została nakreślona. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez A. M., która wniosła o jej unieważnienie i nakazanie organowi wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Zarzuciła jej naruszenie art. 61 pkt. l ustawy poprzez błędną interpretację pojęcia działki sąsiedniej w oparciu o wykładnię dokonaną przez pracowników Ministerstwa Infrastruktury podczas, gdy wykładnia przepisów prawa może być dokonana tylko przez Sąd. Wyjaśniła, że posiadana przez nią działka oraz planowana budowa spełnia wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. l ustawy. Ponadto działki sąsiednie - dostępne z tej samej drogi publicznej - są zabudowane i np. działka p. G. trzema budynkami hurtowni nasion, dziełka p. K. hurtownią AGD, działka p. D. zakładem mechanicznym, działka p. G. stolarnią. Podniosła także, że posiada 3 ha gospodarstwo rolne położone w strefie ochronnej oczyszczalni ścieków, gdzie dopuszczona została tylko uprawa zbóż, co znacząco wpływa na konieczność innego rodzaju wykorzystania gruntów i ogranicza możliwości j ej utrzymania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. wnosząc o jej oddalenie podtrzymało stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do braku możliwości ustalenia postulowanych przez skarżącą warunków zabudowy działki nr 157/2 w świetle art. 61 ust. l pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodatkowo wyjaśniło, że nawet rezygnując z restrykcyjnych wymogów stawianych nieruchomości sąsiedniej trudno byłoby w opisywanej sprawie znaleźć, na przykładzie innych działek wskazanych przez skarżącą, kontynuację zamiaru inwestycyjnego polegającego na budowie stacji tankowania gazu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy ( art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tego rodzaju naruszenie prawa zostało stwierdzone w niniejszej sprawie. W dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy uregulowane zostało ustawą z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, póz. 717, ze zm). Zgodnie z jej art. 59 ust. l, odmiennie od poprzedniego stanu prawnego, ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji wymaga zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Z informacji zwartej w aktach sprawy wynika, że dla terenu miasta E. brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż poprzednio obowiązujący plan miejscowy utracił ważność z dniem l stycznia 2003r. w oparciu o art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.z 1999r. Nr Nr 15 póz. 139, ze zm). Prawidłowo zatem w niniejszej sprawie zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie stacji tankowania LPG wymaga uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. l ww. ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: - co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, - teren ma dostęp do drogi publicznej, - istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. l, - decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jak wynika z akt sprawy działka inwestorski spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. l pkt. 2 do 5 ww. ustawy, nie jest natomiast - zdaniem organów orzekających w sprawie -spełniony wymóg przewidziany w pkt. 1( określany jako zasada dobrego sąsiedztwa. Organy uznały bowiem, że pod pojęciem działki sąsiedniej należy rozumieć działkę posiadającą przynajmniej jedną granicę z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i posiadającą dostęp do tej samej drogi publicznej. Tak restrykcyjne ograniczenie wynikające z zaprezentowanego rozumienia powołanego przepisu powoduje, że działki położone na obszarze niezabudowanym, pozostaną niezabudowane do czasu uchwalenia planu miejscowego, zaś działki zabudowane w określony sposób np. stacją tankowania paliw mogą zostać zagospodarowane podobnie, mimo braku tego planu. Z tego też powodu uwzględniając sąsiedztwo działki inwestorski (działka nr 157/2) z działką zabudową siedliskową (działka nr 157/1) i działką rolną niezabudowaną (działka nr 151/1) nie można było ustalić warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na brak możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Sąd nie podziela takiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej przewidzianego art. 61 ust. l pkt l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie zgodzić się należy, za organem odwoławczym, że kluczem do prawidłowej wykładni ww. przepisu stanowi prawidłowe określenie pojęcia "działki sąsiedniej", jednakże rozumienie tego terminu zaprezentowane w zaskarżonej decyzji skłania się w kierunku bardzo ścisłego jego rozumienia, co nie znajduje odzwierciedlenia w brzmieniu ww. przepisu. W tym miejscu wskazać należy, iż ustawodawca nie uznał za stosowne w cytowanej ustawie wprowadzić definicji pojęcia działki sąsiedniej, dlatego też należy przeprowadzić analizę tego pojęcia w oparciu o zasady prawidłowej wykładni prawa. Z potocznego rozumienia słowa "sąsiedni" oznacza zarówno "położony w pobliżu czegoś, jak i "sąsiadujący z czymś", "przyległy", "pobliski". Sąsiadować, to tyle co "być położonym obok, graniczyć z czymś" - Nowy Słownik Języka Polskiego, PWN, Warszawa 2002, s. 901. W związku z powyższym zastosowana wykładnia językowa nie wyjaśnia, czy działka sąsiednia w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to działka granicząca z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czy też jest to działka pobliska, która pozbawiona jest wprawdzie wspólnej granicy z działką objętą wnioskiem lecz znajduje się w pewnym obszarze, który winien być brany pod uwagę z uwagi na wpływ tej inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. W takim ujęciu działki sąsiedniej należałoby rozważyć pojęcie sąsiedztwa jako obszaru tworzącego urbanistyczną całość a nie tylko ograniczającą się do bezpośredniego sąsiedztwa. Tak rozumiane pojęcie działki sąsiedniej znajduje oparcie zarówno w wykładni celowościowej, jak i wykładni systemowej. W tym zakresie Sąd podziela pogląd prezentowany w Komentarzu do Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod redakcją prof. Zygmunta Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 2004, s. 495-496. Istotą bowiem art. 61 ustawy jest utrzymanie ładu przestrzennego i nie można z góry założyć, że ład przestrzenny wymaga tylko zagospodarowania działki graniczącej, natomiast wyłącza możliwość zagospodarowania działki położonej w pewnej odległości od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Celem cytowanego przepisu nie jest bowiem wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów prowadzącego wręcz do absurdu - jak to wskazał organ odwoławczy, lokalizacja stacji paliw na działce sąsiedniej oznacza, iż inwestor na działce graniczącej z nią może lokalizować tylko taką samą stację paliw. Tak rozumiane pojęcie sąsiedztwa i kontynuacji funkcji zagospodarowania prowadziłoby do absurdu, bowiem tworzone byłyby enklawy na terenie którym lokalizowane byłyby same stacje paliw, natomiast pozostały teren pozbawiony byłby możliwości takiej lokalizacji, gdyby nie posiadał miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Intencją ustawodawcy było wprowadzenie zasady dobrego sąsiedztwa, której nie można sprowadzać do tak pojętego ładu przestrzennego, iż w przypadku braku planu miejscowego, na określonym terenie można by lokalizować tylko takie same inwestycje, jak na działkach graniczących z terenem planowanym pod inwestycję. Zatem realizacji ochrony ładu przestrzennego lepiej służy interpretacja pojęcia działki sąsiedniej jako położonej w pobliżu, niż działki graniczącej. Wskazać można także, iż podstawową zasadą gospodarowania przestrzenią zapisaną w art. l ust. l i 2 cytowanej ustawy jest zasada zachowania ładu przestrzennego, którą jako mającą walor normatywny organy winny kierować się w swoich rozstrzygnięciach, także przy interpretacji przepisów prawa. Skoro zatem występują niejasności w rozumieniu określonych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to organy zobowiązane są do dokonania wykładni przepisów zgodnej z wymogami tej ustawy, w tym z zasadą uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego. Wobec powyższego zarzut skarżącej odnośnie wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o zawężoną wykładnię art. 61 ust. l pkt l jest zasadny. W tym miejscu wskazać należy także organom orzekającym w sprawie, że nie do przyjęcia jest twierdzenie, iż nawet w sytuacji zastosowania szerokiego pojęcia działki sąsiedniej, a zatem nie posiadającej wspólnej granicy z działką inwestora wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy dla określonej inwestycji, nie jest możliwe wydanie skarżącej decyzji pozytywnej, gdyż na żadnej z sąsiednich działek nie jest zlokalizowana stancja tankowania gazu LPG. Takie rozumienie art. 61 ust. l pkt l jak wskazano wyżej jest niezgodne z treścią tego przepisu, który wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana z sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nie statuuje zatem ww. przepis kontynuacji zamiaru inwestycyjnego zgodnie z istniejącą zabudową lecz wskazuje m. in. na kontynuację funkcji zabudowy już istniejącej i chodzi tutaj o faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ponieważ organy orzekające w sprawie z uwagi na przyjęte pojęcie działki sąsiedniej nie dokonały zbadania, czy inwestycja skarżącej dla której wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy faktycznie istniejącej na sąsiednich działkach, a okoliczność powyższa ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy należało na podstawie art. 145 § l pkt l lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec, jak w pkt I sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego - pkt. II sentencji wyroku- uzasadnia przepis art. 200 cytowanej, zaś rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o zapis art. 152 powołanej ustawy.