II SA/Ol 770/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Katarzyna Matczak Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2006 roku sprawy ze skargi A S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A S.A. kwotę 100 zł. (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu wpisu oraz kwotę 240 zł. (słownie: dwieście czterdzieści złotych) wraz z należnym podatkiem od towarów i usług tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]"r. Kierownik Referatu Rolnictwa Gospodarki Gruntami i Przestrzennej Urzędu Gminy w O., działając z upoważnienia Wójta tej gminy, ustalił dla A S.A. z siedzibą w P. jednorazową opłatę w wysokości 1978,80 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze Parku Krajobrazowego "[...]", na skutek zbycia przez tę spółkę nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]", położonej w obrębie G., gmina O. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast w myśl § 10 uchwały Nr "[...]" Rady Gminy w O. z dnia 23 marca 2001r. stawka procentowa, służąca ustaleniu wskazanej opłaty wynosi 20%. Organ podniósł, iż zgodnie z uchwałą Rady Gminy w O. Nr "[...]" z dnia 5 grudnia 1991r., działka nr "[...]" przeznaczona była na cele rolnicze. Natomiast w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze Parku Krajobrazowego "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr "[...]" Rady Gminy w O. z dnia 23 marca 2001r., obowiązującego od dnia 8 maja 2001r., przedmiotowa działka uzyskała nowe przeznaczenie – pod zabudowę jednostek osadniczych oraz miejsc siedliskowych poza jednostkami osadniczymi. Przy czym zgodnie z § 6 wskazanej uchwały, zabudowa może obejmować funkcję mieszkalną, turystyczną, wypoczynkową oraz związaną z rolnictwem i usługami pod warunkiem, że nie są to funkcje uciążliwe dla środowiska. Jako podstawową ustalono funkcję turystyczną, natomiast jako uzupełniające funkcje pozostałe. W tej sytuacji wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości, co w związku z jej zbyciem w dniu 6 grudnia 2005r. tj. przed upływem 5 lat od zmiany miejscowego planu, obligowało organ do ustalenia przedmiotowej opłaty Organ podał, iż zgodnie z treścią operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, wartość nieruchomości przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obszarze Parku Krajobrazowego "[...]" wynosiła 3281 zł, natomiast po zmianie - 13 175zł, zatem wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła o 9894 zł, a 20% tej kwoty stanowi sumę 1978,80 zł. Ponadto organ wskazał, iż w toku postępowania pełnomocnik strony wniósł zarzuty do operatu, kwestionując miarodajność ustaleń rzeczoznawcy dla określenia wzrostu wartości nieruchomości, z uwagi na przyjęcie przez rzeczoznawcę, iż cała działka o powierzchni 0,17 ha stanowi powierzchnię pod siedlisko, a nie jej część, która zostanie dopuszczona pod zabudowę i która faktycznie może wynieść ok. 170m2. Organ nie uwzględnił tego zarzutu, podnosząc, iż zgodnie z załącznikiem graficznym do uchwały w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa działka jest w całości oznaczona jako miejsce siedliskowe, dlatego rzeczoznawca przyjął faktyczną powierzchnię działki określoną konturem zgodnie z planem. Odwołanie od powyższej decyzji wywiodła pełnomocnik spółki, domagając się jej uchylenia w całości. Pełnomocnik podniosła, iż z niewiadomych przyczyn rzeczoznawca uznał, że cała działka podlega zabudowie siedliskowej, a co za tym idzie, cała jej powierzchnia powinna być brana pod uwagę przy określaniu wzrostu wartości ziemi. Wskazała, iż założenie takie jest błędne , gdyż powierzchnia po byłym siedlisku dla tej konkretnej działki wynosi co najwyżej ok. 170 m2. Decyzją z dnia "[...]"r. nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił bowiem stanowisko, iż rzeczoznawca zobligowany był przyjąć jako obszar siedliska całą powierzchnię działki. Wynika to z załącznika graficznego do planu, który jako teren siedliska przyjmuje teren całej działki. Zdaniem organu nie może być to kwestionowane, skoro stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym organ podkreślił, iż ustalenia planu są wiążące również dla rzeczoznawcy majątkowego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik spółki wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego prawem przewidzianych. Strona skarżąca zarzuciła, iż wycena nieruchomości nastąpiła z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (tekst jednolity Dz. U. z dnia 7 czerwca 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Adwokat powołała argumentację podnoszoną wcześniej w odwołaniu, wskazując, iż decyzją z dnia "[...]" r. nr "[...]" SKO uchyliło decyzję wydaną w podobnej sprawie. Dodatkowo strona zarzuciła, iż wobec przyjęcia przez rzeczoznawcę podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, brak jest w operacie potwierdzenia, że cechy funkcjonalne porównywanych nieruchomości są podobne, co jest warunkiem niezbędnym dla zastosowania metody porównawczej. Strona skarżąca stwierdziła, iż nie cała działka nadaje się pod zabudowę, a jedynie jakaś bliżej nieokreślona jej część, zatem nie jest to nieruchomość o przeznaczeniu budowlanym, a jedynie działka, na której istnieje możliwość zabudowy siedliskowej, uwarunkowana ponadto spełnieniem wielu wymagań, określonych w planie zagospodarowania przestrzennego, co niewątpliwie ma wpływ na jej funkcjonalność, a przez to i cenę. Podkreśliła, iż z operatu nie wynika, czy porównywane nieruchomości, aby móc je zabudować, muszą również spełniać tak ostre kryteria jak przedmiotowa działka. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Organ stwierdził, iż nie może się merytorycznie ustosunkować, do podniesionych dodatkowo przez stronę zarzutów, gdyż mają one charakter niezindywidualizowany i należą do kategorii przypuszczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowo-administracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, przy czym – zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1270 ze zmianami), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. Należy podkreślić, iż celem postępowania administracyjnego jest zarówno wydanie prawidłowej decyzji, zgodnej z obowiązującym prawem, jak i ochrona interesów prawnych strony. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie zapadła po wszechstronnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Zważyć należy, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji obowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Materiał dowodowy musi być kompletny (art. 77 § 1 kpa), a jego ocena dokonana zgodnie z wymogami swobodnej oceny dowodów w myśl art. 80 kpa. Wyrazem tej oceny powinno być uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji, uwzględniające wymagania określone w art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji oraz w odwołaniu, strona skarżąca wniosła zarzut do sporządzonego operatu szacunkowego, podnosząc, iż rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił przy wycenie faktu, że przedmiotowa działka może być zabudowana tylko w określonej części. Mimo tego organy nie zobowiązały biegłej do sporządzenia opinii uzupełniającej czy złożenia wyjaśnień, w celu ustosunkowania się do podniesionego zarzutu. Organ w tym względzie wskazał jedynie, iż załącznik graficzny do planu przyjmuje jako obszar siedliska całą powierzchnię działki. Jednakże należy stwierdzić, iż fakt ten w ogóle nie wyjaśnia, czy powyższa okoliczność może mieć rzeczywisty wpływ na wartość nieruchomości, zwłaszcza, iż z operatu wynika, na co wskazuje skarżąca, że w myśl planu miejscowego działka ta przeznaczona jest na odtworzenie byłych siedlisk. Dlatego też rzeczoznawca majątkowy powinien ustosunkować się do tej kwestii. Należy podkreślić, iż opinia nie jest niepodważalna, a strona ma prawo uzyskania odpowiedzi na swe zarzuty. Natomiast organ administracji nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, stąd potrzeba zasięgnięcia opinii biegłego. W ocenie Sądu należy uznać za uzasadnioną również, zgłoszoną dopiero w skardze, wątpliwość strony skarżącej, odnośnie wpływu na wartość wycenianej nieruchomości, wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego szczególnych obostrzeń związanych z realizacją budowy na przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca powinien się wypowiedzieć, czy takie obostrzenia mają wpływ na wartość nieruchomości, czy przy wycenie okoliczności te były brane pod uwagę, a nadto czy prowadzenie prac budowlanych na porównywanych nieruchomościach również wiązało się z podobnymi rygorami. Ponadto należy zauważyć, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy uniemożliwia jego ocenę pod względem logiczności i poprawności. Ustalona bowiem w operacie kwota za 1 m2 gruntu została wskazana na podstawie bliżej nieokreślonych transakcji, bez dat, miejsca położenia, jak i bliższego określenia nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy J. S., powołując się na tajemnicę zawodową, podaje jedynie, że dokonała porównania 80 aktów notarialnych i wybrała po 12 nieruchomości położonych na gruntach o podobnych cechach lokalizacyjnych i uzbrojenia infrastruktury komunalnej i energetycznej. Stwierdzenia te należy uznać za niewystarczające do przeprowadzenia weryfikacji opinii. Ponadto istnieje możliwość przedstawienia potrzebnych do analizy danych w taki sposób, aby nie zostały naruszone prawnie chronione sfery. Zasadnym jest wyjaśnić, iż operat szacunkowy wydany przez rzeczoznawcę majątkowego w kwestii wzrostu wartości nieruchomości nie ma charakteru wiążącego, jest opinią, która podlega ocenie właściwego organu administracyjnego (por. J. Szachułowicz, M. Krassowska, A. Łukaszewska, Gospodarka Nieruchomościami, Przepisy i Komentarz, Warszawa 1999r., s.378, także wyrok NSA z dnia 5.03.2002r., sygn. akt I SA 1978/00, LEX nr 81669). Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Organ nie może ograniczać się jedynie do powołania na konkluzję zawartą w opinii biegłego, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły oparł tę konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Kontrola opinii biegłego polega więc na sprawdzeniu prawidłowości - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1983 r. II SA 1302/83, ONSA z 1983 r., z. 2, poz. 106). W związku z powyższym, wobec naruszenia przez organy obu instancji art. 7 i 77 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Z mocy art. 152 tejże ustawy Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo iż jest on nieprawomocny. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.