II SA/Ol 773/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Piszu na uchwałę Rady Miejskiej Ruciane-Nida z dnia 29 lipca 2020 r. nr XXVII/234/2020 w przedmiocie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów I. stwierdza nieważność § 1 pkt 2, 3, 4 oraz § 4 ust 4 zaskarżonej uchwały; II. w pozostałym zakresie skargę oddala. Rada Miejska w Rucianem - Nidzie (dalej jako: "Rada Miejska"), działając na podstawie art. 6r ust. 3 - 3d ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439), dalej jako: "ustawa", oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g.", podjęła 29 lipca 2020 r. uchwałę nr XXVII/234/2020 w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. Prokurator Rejonowy w Piszu (dalej jako: "skarżący", "Prokurator") wniósł skargę na ww. uchwałę w części dotyczącej § 1 pkt. 2, 3, 4, § 4 ust. 4 i 5 oraz § 5 ust. 3, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 6r ust. 3, 3a, 3d ustawy, przez: - uzależnienie w § 1 pkt. 2, 3, 4 zaskarżonej uchwały odbioru odpadów komunalnych od wystawienia pojemników i worków w dniu odbioru odpadów zgodnie z harmonogramem, w miejscach umożliwiających dojazd pojazdem odbierającym odpady pod rygorem zaniechania odbioru odpadów i braku odpowiedzialności Gminy Ruciane - Nida za niezrealizowanie obowiązku ich odbioru, podczas gdy to art. 5 ustawy określa obowiązki właścicieli w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, zaś art. 6r ust. 3 ustawy pozwala jedynie na regulację sposobu i zakresu świadczonych usług w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zatem nakładanie obowiązków na podmioty odbierające odpady, a nie właścicieli nieruchomości, - ustanowienie w § 4 ust. 4 zaskarżonej uchwały nieostrego i niejasnego dla adresatów kryterium, które miałoby decydować, co nie może być uznane za odpady komunalne i skutkować odmową przyjęcia odpadów przez Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych; - użycie w § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały nieprzewidzianego przez ustawę kryterium "odpadów budowlano - remontowych", podczas gdy art. 6r ust. 3a ustawy pozwala jedynie na ograniczenie przyjmowania "odpadów budowlanych i rozbiórkowych"; - wprowadzenie w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały siedmiodniowego terminu do zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podczas gdy art. 6r ust 3d ustawy nie przewiduje żadnego ograniczenia czasowego do dokonania powyższej czynności. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie w całości. Stwierdziła, że zgodnie z art. 6r ust. 3 ustawy w uchwale należy ustalić częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Skoro ustawodawca użył określenia "w szczególności", to organ ma swobodę w kształtowaniu treści uchwały. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego uzależnienia odbiór odpadów komunalnych od wystawienia pojemników i worków w dniu odbioru odpadów w miejscach umożliwiających dojazd pojazdem odbierającym odpady, Rada Miejska podkreśliła, że posiada kompetencję do uszczegółowienia zakresu odbierania odpadów. Stwierdziła, że § 1 pkt. 2, 3 i 4 zaskarżonej uchwały nie nakłada obowiązku rozmieszczenia pojemników w określonym miejscu i na określonym terenie, czy też wystawiania ich w określonym czasie. Oczywistym jest, że Rada Miejska posiada kompetencje do ustalania na terenie Ruciane - Nida, dlatego jedynie do tego "terenu" się odnosi, nie uszczegóławia w żaden sposób terenu ani czasu wystawiania odpadów. Dodała, że postanowienia dotyczące częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych powinny być obligatoryjnie uregulowane w uchwale w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Rada Miejska nie podzieliła również zarzutu, że pojęcie "odpady komunalne" jest nieostre i niejasne dla adresatów i nie pozwala ocenić, co jest uznane za odpad komunalny. Stwierdziła, że nie naruszyła przepisów prawa, nie określając pojęcia "odpady komunalne", w sytuacji gdy szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych jest uregulowany w uchwale. W ocenie organu, użycie odmiennej nomenklatury przez posłużenie się pojęciem "odpadów budowlano-remontowych", gdy art. 6r ust. 3a ww. ustawy wskazuje na "odpady budowlane i rozbiórkowe", nie oznacza zmiany w § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały definicji pojęcia określonego przez ustawodawcę. Odpady budowlano - remontowe są tożsame z odpadami remontowo - rozbiórkowymi i są jednakowo rozumiane. Zauważyła także, że wprowadzenie w § 5 ust. 3 zaskarżonej uchwały siedmiodniowego terminu mieści się w zakresie trybu i sposobu zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług, o którym mowa w art. 6r ust. 3d ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Niezbędne jest zatem odwołanie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, z późn. zm.) dalej: "u.s.g.", gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Ten przepis również nie definiuje obu rodzajów naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102), takie jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Oceniając legalności zaskarżonej uchwały należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień, zawartych w ustawach. Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a przepisy stanowionego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, nadto ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił m.in. art. 6r ust. 3, 3b – 3d ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, z późn. zm.), dalej jako: "ustawa". W Rozdziale 3a ww. ustawy ustawodawca uregulował kwestię gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę, wskazując w pierwszej kolejności, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6c ust. 1). Właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, zgodnie z art. 6h ustawy są natomiast obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z opłat tych stosownie do art. 6r ust. 2 ustawy, gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, które obejmują koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych (pkt 1); tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych (pkt 2); obsługi administracyjnej tego systemu (pkt 3); edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi (pkt 4). Jednocześnie, w zamian za ww. opłatę gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób (art. 6r ust. 2d ustawy). Zgodnie z art. 6r ust. 3 ww. ustawy rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Stosownie do ust. 3d tego artykułu uchwała ta określa także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Przywołany art. 6r ust. 3 ustawy przyznaje radzie gminy kompetencje do podjęcia uchwały określającej sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych i świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Niewątpliwie nie zawiera więc upoważnienia dla rady gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków dotyczących odbierania odpadów z ich nieruchomości. Kompetencji takich nie zawierają także powołane w uchwale art. 6r ust. 3a - 3d ustawy. W art. 6r ust. 3a ustawy przewidziano możliwość ograniczenia ilości zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych, stanowiących odpady komunalne, odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ust. 3b dopuszczono zróżnicowanie częstotliwości odbierania odpadów, w szczególności w zależności od ilości wytwarzanych odpadów i ich rodzajów, z tym że w okresie od kwietnia do października częstotliwość odbierania niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych oraz bioodpadów stanowiących odpady komunalne nie może być rzadsza niż raz na tydzień z budynków wielolokalowych i nie rzadsza niż raz na dwa tygodnie z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Natomiast zgodnie z ust. 3d, uchwała, o której mowa w ust. 3, określa także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że Rada uchwalając § 1 pkt. 2 - 4 uchwały, zobowiązujące właścicieli nieruchomości do wystawiania pojemników i worków w dniu odbioru odpadów zgodnie z ustalonym harmonogramem, w miejscach, w których jest zapewniony dojazd pojazdem odbierającym odpady, pod rygorem zaniechania odbioru odpadów i z zastrzeżeniem braku odpowiedzialności Gminy Ruciane - Nida za niezrealizowanie ustawowego obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, działała bez podstawy prawnej, a zatem ww. przepisy w sposób istotny naruszają upoważnienie ustawowe. W § 4 ust. 4 uchwały Rada Miejska ustaliła, że "Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych nie będzie przyjmował odpadów, jeżeli ich rodzaj i ilość wskazywałyby, że nie są one pochodzenia komunalnego". Wprawdzie w art. 6r ust. 3a ustawy ustawodawca dopuścił możliwość ograniczenia odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ilości niektórych odpadów komunalnych, lecz powyższe nie upoważnia Rady Gminy do scedowania tego uprawnienia na PSZOK, ani tym bardziej do zezwolenia temu podmiotowy na dowolne, arbitralne ustalanie, jaki rodzaj i jaka ilość wskazują, że odpady nie stanowią odpadów komunalnych i w konsekwencji nie zostaną odebrane przez PSZOK. Zasadny jest więc zarzut, że § 4 ust. 4 uchwały w sposób istotny narusza art. 6r ust. 3a ustawy przez zawarcie w uchwale nieostrego i niejasnego kryterium, na podstawie którego Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych decydowałby, co nie może być uznane za odpady komunalne i odmawiałby przyjęcia odpadów, bez istnienia ustawowego upoważnienia w tym zakresie. Sąd nie podziela natomiast zarzutu Prokuratora,, dotyczącego istotnego naruszenia prawa przez § 4 ust. 5 uchwały, w którym użyto określenia "odpady budowlano - remontowe" zamiast ustawowego pojęcia "odpady budowlane i rozbiórkowe". Użycie sformułowania "odpady budowlano - remontowe" należy uznać za nieistotną modyfikację ww. terminu ustawowego. Zasadnie Rada Miejska zauważyła, że potocznie oba pojęcia są jednakowo rozumiane. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skargi, że § 5 pkt 3 uchwały został ustanowiony z naruszeniem art. 6r ust. 3d ustawy, który nie przewiduje żadnego ograniczenia czasowego do zgłaszania przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego PSZOK. Sąd podziela stanowisko, że w interesie wszystkich właścicieli nieruchomości leży szybkie zgłaszanie nieprawidłowości w usługach odbioru odpadów z miejsca ich wytworzenia lub przez PSZOK, aby możliwie szybko zapobiegać lub przeciwdziałać naruszeniom środowiska lub zagrożeniom sanitarnym dla ludzi i zwierząt, a także niezwłocznie usuwać skutki tych naruszeń. Zobowiązanie do niezwłocznego, nie później niż siedem dni, zgłoszenia zastrzeżeń w omawianym zakresie uwzględnia specyfikę tych usług i potencjalnie duże zagrożenie sanitarne w przypadku braku lub wadliwego odbioru odpadów (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 26.08.2021 r., II SA/Bk 354/21). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 1 pkt. 2, 3, 4 oraz § 4 ust. 4, zaś w pozostałym zakresie skargę oddalił.