II SA/Ol 774/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas Adam Matuszak Katarzyna Matczak (spr.) Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu l grudnia 2004 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie zwolnienia ze służby I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia "[...]" r.; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz skarżącej A. B. kwotę 255 zł. (dwieście pięćdziesiąt pięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Dyrektor Izby Celnej w O. decyzją z dnia 15 października 2003 r. Nr "[...]", po rozpatrzeniu wniosku A. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 28 sierpnia 2003r. Nr "[...]" wydaną na podstawie art. 25 ust. l pkt 8b ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, póz. 802, ze zm) oraz art. 104 i art. 108 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071, ze zm) o zwolnieniu ze służby w Izbie Celnej w O. A. B. z dniem doręczenia niniejszej decyzji oraz nadaniu temu rozstrzygnięciu rygoru natychmiastowej wykonalności. W motywach uzasadnienia wskazano, że w dniu 18 lipca 2003 r. Prokuratura Okręgowa w O. poinformowała o fakcie zastosowania przez Sąd Rejonowy w O. w dniu 16 lipca 2003r. wobec A. B. środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa z art. 228 § 3 kk w zw. z art. 12 kk. Stosownie do art. 25 ust. l pkt 8b ustawy o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w przypadku tymczasowego aresztowania. Wobec podniesionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutu, dotyczącego naruszenia zasady lex retro non agit, gdyż w momencie zastosowania tymczasowego aresztowania nie istniała podstawa prawna do zwolnienia odwołującej się ze służby na podstawie art. 25 ust. l pkt 8b, bowiem przepis ten wszedł w życie w dniu 10 sierpnia 2003r. wyjaśniono, że powyższa regulacja odnosi się do wszystkich funkcjonariuszy niezależnie od terminu ich osadzenia w areszcie. Wyjątek stanowi jedynie sytuacja, w której do dnia wejścia w życie noweli z dnia 23 kwietnia 2003r. do ustawy o Służbie Celnej oraz ustawy Kodeks celny (Dz.U. Nr 120, póz. 1122) funkcjonariusz zostanie uniewinniony prawomocnym wyrokiem lub postępowanie karne wobec niego zostanie umorzone, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 107 § l i § 3 oraz art. 108 § l Kpa wskazano, że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności ze względu na interes społeczny, przy czym brak uzasadnienia tej kwestii w decyzji I instancji nie jest przesłanką wystarczającą do jej uchylenia. Na powyższą decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył pełnomocnik A. B. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w przedmiocie zwolnienia ze służby i nadania. rygoru natychmiastowej wykonalności oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowo-administracyjnego. Decyzji zarzucił naruszenie art. 138 § l pkt l Kpa, art. l i art. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. oraz art. 25 ust. l pkt 8b ustawy o Służbie Celnej poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej naruszającej podstawową zasadę i państwa prawa - lex retro non agit (zakaz działania prawa w wstecz), w związku z czym naruszono prawa nabyte skarżącej. W momencie bowiem zastosowania wobec niej sankcji tymczasowego aresztowania nie można było zwolnić skarżącej ze służby celnej, a mimo tego zwolniono ją w dniu 4 września 2003r., po wejściu w życie ustawy zmieniającej ustawę o służbie celnej, którą dodany został pkt 8b umożliwiający zwolnienie w przypadku tymczasowego aresztowania. Nadto decyzji zarzucono naruszenie art. 108 § l Kpa, mimo braku przesłanek wskazanych w tym przepisie, przy lakonicznym jednozdaniowym powołaniu się na interes społeczny. Podniesiono, iż przed wejściem w życie noweli do ustawy o Służbie Celnej fakt tymczasowego aresztowania celnika nie stanowił "ważnej przyczyny" zwolnienia ze służby, o której mowa w art. 26 pkt 10 tej ustawy - wyrok NSA z dnia 5 października 2001r. II SA 1938/2001, Prawo Pracy 2002, z.5, str. 37. Wobec powyższego w dacie zastosowania środka zapobiegawczego przepisy prawa nie pozwalały na zwolnienie celnika ze służby. Poza tym zdarzenie prawne, jakim było zastosowanie tymczasowego aresztowania winno być oceniane wyłącznie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie zaistnienia tego zdarzenia. Skoro skarżąca nie mogła być zwolniona ze służby w dacie zastosowania tymczasowego aresztowania, to tym bardziej nie można było jej zwolnić w związku z późniejszą zmianą przepisów. Poza tym w dniu 30 października 2003r. odpadła podstawa do zwolnienia ze służby, gdyż Sąd Okręgowy w O. uchylił wobec skarżącej tymczasowy areszt. Odnośnie zaś rygoru natychmiastowej wykonalności podniesiono, że nie jest właściwe postępowanie, gdy uzasadnienie dla nadania rygoru następuje jednym zdaniem na etapie postępowania quasi odwoławczego poprzez powołanie się na interes społeczny, bez wskazania jakichkolwiek bliższych argumentów uzasadniających jego zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w O. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że podjęte rozstrzygnięcie nie narusza zasad konstytucyjnych. Zarzut naruszenia art. l Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest bezzasadny, gdyż nie sposób dopatrzeć się związku pomiędzy zasadą, iż "Rzeczypospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli" a decyzją zwalniającą funkcjonariusza celnego ze służby. Odnośnie zaś naruszenia art. 2 Konstytucji wyjaśniono, że argument ten jest również niezasadny. Wobec braku należytego rozwinięcia tego zarzutu należy przypuszczać, że dotyczy on zasady nie działania prawa wstecz, związanej z zasadą ochrony praw nabytych. Ponieważ jednak zarzut ten nie został należycie wyartykułowany utrudniona jest polemika w tym zakresie. Przyjmując jednak za właściwą argumentację skarżącej, że wobec braku przepisów przejściowych wprowadzających ustawę z dnia 23 kwietnia 2003r. o zmianie ustawy Kodeks Celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej, naruszono jej prawa nabyte, to należałoby uznać, że poprzednio istniało prawo do nie zwolnienia ze służby funkcjonariusza mimo przebywania w areszcie w związku z toczącym się postępowaniem karnym. Tak rozumiana ochrona praw nabytych nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym systemie prawa. Podstawowe zagadnienie sprowadza się zatem do wykładni terminu "tymczasowe aresztowanie". Skarżąca domaga się aby pojęciem tym nie mogła być objęta osoba, która przed dniem 10 sierpnia 2003r. została tymczasowo aresztowana, a nie każda osoba, która znajduje się w stanie tymczasowego aresztowania w okresie od wejścia w życie nowelizacji. Wobec skarżącej stosowany był środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania w okresie od 16 lipca do 30 października 2003r., a zatem w dniu wejścia w życie przedmiotowego przepisu. Podniesiono, że nie jest bez znaczenia także okoliczność, że przeciwko skarżącej do sądu wniesiony został akt oskarżenia. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 108 § l Kpa wskazano, że okoliczność tymczasowego aresztowania funkcjonariusza będąca podstawą do zwolnienia ze służby nosi znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej w wykonaniu takiej decyzji, bowiem zwłoka w jej wykonaniu zagrażałaby interesowi społecznemu, a w szczególności dobru Służby Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej podniesione są zasadne. W myśl art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę -Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1271, ze zm) na skutek reformy sądownictwa administracyjnego skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. podlegaj ą rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm). Materialnoprawną podstawą dla wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 25 ust. l pkt 8b ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 72, póz. 802, ze zm), dodany ustawą z dnia 23 kwietnia 2003r. o zmianie ustawy - Kodeks celny oraz o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 120, póz. 1122), zwaną w dalszej części ustawą o zmianie kc i sc, która weszła w życie z dniem 10 sierpnia 2003r. Zgodnie z tym przepisem funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku tymczasowego aresztowania. Przed wejściem w życie tej zmiany fakt tymczasowego aresztowania funkcjonariusza celnego nie stanowił obligatoryjnej przesłanki jego zwolnienia ze służby. Jak wynika z art. 23 ust. l ustawy o Służbie Celnej z uwagi na wszczęcie przeciwko funkcjonariuszowi celnemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego funkcjonariusza zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące. Oznacza to, że w chwili orzeczenia wobec skarżącej środka zapobiegawczego w postaci tymczasowego aresztowania jedyną sankcją wynikającą z ww. ustawy było zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych oraz ewentualne wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Jak wynika z akt administracyjnych tej sprawy taka też sankcja została wobec skarżącej zastosowana, gdyż decyzją Dyrektora Izby Celnej w O. z dnia 22 lipca 2003r. A. B. została zawieszona na okres trzech miesięcy w pełnieniu obowiązków służbowych. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasady nieretroaktywności - nie działania prawa wstecz - wyjaśnić należy, iż powyższa zasada nie został wprost wyartykułowana w ustawie z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej lecz powszechnie uznaje się, że zasada ta wynika z art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zasada niedziałania prawa wstecz jako dyrektywa postępowania polega na tym, że nie należy stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych. W przypadku, gdy ustawodawca nakazuje kwalifikować według norm nowych zdarzenia zaistniałe przed wejściem tych nowych norm w życie, wówczas mamy do czynienia ze stanowieniem norm z mocą wsteczną - z nadaniem nowym normom mocy wstecznej. Zatem zasada nieretroaktywności polega na nie stosowaniu prawa do sytuacji, zdarzeń i ich skutków jakie zaistniały przed momentem wejścia w życie nowego aktu prawnego, względnie jego znowelizowanego przepisu. Nie oznacza to jednak, że ww. zakaz ma charakter absolutny, jednakże wyjątki od tej zasady muszą wynikać bezpośrednio z woli ustawodawcy, który wprowadzi konkretny zapis ustawowy określający, że nowe normy będą miały zastosowanie do zdarzeń zaistniałych przed ich wejściem w życie. W żadnym wypadku nie można natomiast przyjąć, że wyjątek od tej zasady będzie wynikał z domniemania, bądź interpretacji organu stosującego nowe przepisy prawa. Wyrażenie przez ustawodawcę woli w tym zakresie następuje poprzez wyraźne wskazanie, że w określonym przypadku cały akt prawny, bądź też jego poszczególne regulacje maja być zastosowane z mocą wsteczną. Odpowiednie unormowanie w tym zakresie musi zawierać przepis przejściowy wchodzącego w życie aktu prawnego. Unormowanie takie określane jest mianem klauzuli prawa międzyczasowego określającej, że do zdarzeń prawnych już istniejących, a więc tych które powstały wcześniej i trwają nadal należy stosować przepisy nowego aktu odmienne od przepisów aktu dotychczas obowiązującego. Dokonując analizy ustawy o zmianie kc i sc stwierdzić należy, że w art. 3 ustawodawca zawarł regulację dotyczącą prawa intertemporalnego. Z ust. l tego artykułu wynika generalna zasada, że postępowania wszczęte i niezakończone ostatecznie przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy podlegają rozpatrzeniu według przepisów dotychczasowych, z zastrzeżeniem ust. 2. To właśnie w ust. 2 zawarto regulację będącą odstępstwem od zasady niedziałania prawa wstecz, bowiem do stosunków tam enumeratywnie określonych nakazano stosowanie nowych przepisów. W tym miejscu wyjaśnić należy, że organ orzekający w sprawie pozostaje w błędnym przekonaniu twierdząc, iż cały art. 3 ww. ustawy dotyczy jedynie zmian wprowadzonych do ustawy Kodeks celny i nie obejmuje stosunków prawnych uregulowanych w drugiej zmienianej ustawie o Służbie Celnej. Z analizy ust. l tego przepisu wynika natomiast, że ustawodawca objął jego regulacją tak zmiany wprowadzone do ustawy Kodeks celny, jak i ustawy o Służbie Celnej. Nie do przyjęcia jest argumentacja, iż skoro kolejne ustępy art. 3 tj. 2-4 dotyczą ustawy Kodeks celny, to cały ww. przepis reguluje tylko zmiany wprowadzone do tej ustawy, nie zaś także zmiany wprowadzone do ustawy o Służbie Celnej. Gdyby faktycznie taka była wola legislatora, to dokonałby jednoznacznego zapisu, iż art. 3 dotyczy tylko zmian wprowadzonych ustawą uregulowaną w art. l ustawy o zmianie kc i Sc, a taki zapis nie został tam umieszczony, co oznacza, że przepis ten ma zastosowanie do regulacji obejmujących obie zmieniane ustawy. Reasumując w ustawie z dnia 23 kwietnia 2003r. o zmianie kc i sc. nie zamieszczono klauzuli prawa międzyczasowego nakazującej stosowanie tej ustawy - w zakresie nowych obligatoryjnych przesłanek zwolnienia ze służby [art. 25 ust. l pkt 8a i 8b] - wobec funkcjonariuszy, których tymczasowo aresztowano przed datą wejścia w życie tej ustawy tj. przed dniem 10 sierpnia 2003r., a wręcz przeciwnie w ust. l art. 3 zawarto regułę, iż do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznie stosuje się przepisy dotychczasowe. W niniejszej sprawie, na co nie powołały się strony w toku postępowania sądowego, a którą to okoliczność Sąd uwzględnił nie będąc związany granicami i zarzutami skargi, poza wydaną decyzją o zawieszeniu skarżącej w pełnieniu obowiązków służbowych, postanowieniem z dnia 22 lipca 2003r. wszczęte zostało postępowanie wyjaśniające, a następnie postępowanie dyscyplinarne, które zostało umorzone w dniu 24 września 2003r. z uwagi na zwolnienie skarżącej ze służby. Nie może zatem budzić wątpliwości okoliczność, że w tym zakresie wobec A. B. wszczęte zostało postępowanie, które nie zostało ostatecznie zakończone, a zatem należało w odniesieniu do tej sytuacji zastosować regułę wynikająca z art. 3 ust. l ustawy zmieniającej kc i sc. W tym miejscu wyjaśnić należy również, że Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu, iż przy zwalnianiu ze służby funkcjonariusza celnego z uwagi na fakt tymczasowego aresztowania brak jest podstaw do nadania decyzji tej na podstawie art. 108 Kpa rygoru natychmiastowej wykonalności. W tym zakresie bowiem Sąd uznał za trafną konieczność dotyczącą uwzględnienia interesu społecznego, na którą wskazał Dyrektor Izby Celnej w O. w odpowiedzi na skargę. Inną natomiast kwestią jest należyte uzasadnienie rozstrzygnięcia podjętego w tym zakresie, co wynika z brzmienia art. 107 § 3 Kpa. Wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego tj. art. 25 ust. l pkt 8b ustawy o Służbie Celnej w związku z art. 3 ust. l ustawy o zmianie ustawy kc i Sc. rzutującego na byt całego rozstrzygnięcia kwestia ta ma jednak znaczenie uboczne. Wobec naruszenia przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § l pkt l lit "cl" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego orzeczenia podjęto w oparciu o art. 152 wyżej powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy. Wprawdzie pełnomocnik skarżącej wnosił o zasądzenie kosztów postępowania łącznie w kwocie 795 zł, obejmującej wynagrodzenie adwokata 780 zł oraz opłatę za pełnomocnictwo 15 zł, jednakże Sąd w oparciu o § 2 ust. l w związku z § 18 ust. l pkt l lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, póz. 1348, ze zm) nie uznał za zasadne przyznać opłaty wyższej od stawki minimalnej tj. 240 zł, z uwagi na stopień i zawiłość sprawy oraz poniesiony niezbędny na nią nakład pracy adwokata.