II SA/Ol 774/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]", nr [...]" w przedmiocie kary za przejazd pojazdem nienormatywnym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącego P. R. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Naczelnik Urzędu Celno-Skarbowego decyzją z dnia "[...]" nałożył na P. R. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A karę pieniężną w kwocie 5 tys. zł. Organ uznał, że nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojazdu, a wykonujący transport nie posiadał zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego. Organ stwierdził, że w dniu 22 grudnia 2015 r. w Oddziale Celnym w A dokonano pomiarów nacisków osi, masy całkowitej oraz wymiarów zewnętrznych wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zespołu pojazdów o nr rejestracyjnym "[...]". Kontrola wykazała przekroczenie nacisku na drugą oś napędową o 430 kg. Podczas ważenia waga wyposażona w system automatycznej sygnalizacji błędów pomiaru nie zarejestrowała błędu. Następnie przeprowadzono ponowne ważenie pojazdu, w wyniku którego stwierdzono przekroczenie nacisku na drugą oś napędową o 380 kg. Kierowca pojazdu uczestniczący w tej procedurze nie podniósł aby doszło do nieprawidłowości. Organ celny wskazał, że prawidłowo dokonał pomiarów nacisków osi i masy całkowitej pojazdu. Pomiar odbył się przy użyciu wagi, która spełniała wymogi techniczne, tj. posiada ważne świadectwo legalizacji z dnia 29 września 2015 r. oraz możliwe było przy jej użyciu ustalenie dynamicznego obciążenia osi pojazdu. Kierowca miał możliwość sprawdzenia zgodności numerów fabrycznych wagi ze świadectwem legalizacji, został zapoznany z instrukcją ważenia, a odczytu wskazań dokonano w jego obecności. Wynik przeprowadzonego pomiaru wskazał przekroczenie dopuszczalnego nacisku na drugiej osi. Odwołanie od powyższej decyzji wywiódł P. R., zarzucając naruszenie: - art. 2 pkt 35a Prawa o ruchu drogowym przez jego błędne zastosowanie do stanu faktycznego, przejawiające się uznaniem, że pojazd może stać się nienormatywny wskutek przekroczenia nacisku osi o nieustalonym charakterze, - art. 2 pkt 35a Prawa o ruchu drogowym w zw. z art. 41 ustawy o drogach publicznych poprzez nieprawidłowe zastosowanie do stanu faktycznego, - § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 czerwca 2013 r. poprzez błędne zastosowanie, - art. 140aa ust. 4 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym - przez jego niezastosowanie, - art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób zakładający dokonanie przez stronę zarzuconych naruszeń, bez oceny innych okoliczności branych pod uwagę przy kwalifikacji stwierdzonego naruszenia, - art. 55 ust. 1 pkt 1 a i 1 b, art. 70 ust. 1, 1 a oraz ustęp 4, art. 85 ust. 1 i 3 ustawy o transporcie drogowym poprzez oparcie oceny wyników postępowania administracyjnego na protokole sporządzonym bez obecności strony postępowania, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wymaganego umotywowania decyzji i prawną dezinformację. W uzasadnieniu odwołujący wskazał, że kwestionuje w całości protokół kontroli, ponieważ jest on wadliwy, nie został sporządzony na wymaganym przepisami formularzu (art. 74 i art. 89 ustawy o transporcie drogowym). Wątpliwości odwołującego wzbudzają również wyniki pomiarów. W ocenie odwołującego sentencja orzeczenia jest niepełna, nie wskazuje dokładnie, co jest jej przedmiotem, nie zdefiniowano braku kategorii zezwolenia jako podstawy do nałożenia kary. Wskazano, że naruszono prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania i możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, pozbawiono go możliwości uzupełnienia wyjaśnień i zajęcia stanowiska co do błędów protokołu kontroli i wyjaśnienia istotnych kwestii przed wydaniem przez organ I instancji decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Izby Administracji Skarbowej decyzją z dnia "[...]" zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że pomiędzy miejscem załadunku a miejscem rozładunku w miejscowości znajdującej się w Federacji Rosyjskiej przewoźnik miał możliwość wykonania przejazdu inną alternatywną drogą, na której był dopuszczony ruch pojazdów do 11,5 tony, tj. przez sąsiadujące przejście graniczne w Grzechotkach, odległe o 58 km, które stanowi część drogi ekspresowej S22. W ocenie organu odwoławczego, wskazany przez organ I instancji alternatywny przejazd do Federacji Rosyjskiej stanowi bezpieczną i ekonomiczną opcję, umożliwiającą sprawne i szybkie dotarcie do miejsca rozładunku, bez przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi. Nie do zaakceptowania jest twierdzenie przewoźnika, że przejazd przez przejście graniczne w Grzechotkach zwiększyłby trasę o 180 km. Normy dotyczące dopuszczalnych nacisków osi obowiązują wszystkich przewoźników w takim samym zakresie, wykonujący przejazd powinien mieć wiedzę na temat przewożonego ładunku w zakresie jego właściwości i ilości, trasy oraz parametrów pojazdu, którym przejazd jest wykonywany. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na naruszenie Prawa o ruchu drogowym oraz obliguje organ do nałożenia kary pieniężnej. Skargę na tę decyzję wywiódł P. R., wnosząc o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - przepisów postępowania, tj. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo, że w ramach postępowania administracyjnego, nie doszło do merytorycznego dwukrotnego rozpoznania tej samej sprawy, a organ II instancji pomimo podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących zaniedbań w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, oparł swoje rozstrzygnięcie na stanie faktycznym wyłącznie ustalonym uprzednio, nie dokonując należytej, a jednocześnie niezależnej oceny i analizy akt sprawy jak i nie rozpatrując zgłoszonych wniosków dowodowych, - przepisu art. 3 ust. 1 i art. 7 Dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym oraz wytycznych pisma GITD z dnia 30.10.2015 r., - art. 6 k.p.a. poprzez korygowanie wyników ważenia i oparcie decyzji na wynikach ważenia kontrolowanego pojazdu przeprowadzonego w oparciu o przepisy, które nie mają waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego, tj. w oparciu o "wewnętrzne regulacje Służby Celnej", skutkujące przypisaniem skarżącej odpowiedzialności z pominięciem ustaleń instrukcji użytkowania wagi, - zasad ogólnych postępowania administracyjnego wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 k.p.a., tj. zasady praworządności i działania na podstawie przepisów prawa, zasady dążenia do prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zasady udzielania informacji, - załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 23 lipca 2013 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, przez sporządzenie protokołu z kontroli drogowej na nieprawidłowym formularzu, - przepisów postępowania, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i niewydanie decyzji w oparciu o całokształt okoliczności sprawy oraz uchybienie zasadzie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także przez orzekanie bez kierowania się zasadą słuszności interesu strony oraz przepisami k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że stanowisko organu odwoławczego jest dowolne i lakoniczne, gdyż organ nie rozważa skąd i dokąd wykonywany był przewóz drogowy. Ponadto stanowisko organów jest nieskuteczne z powodu niespełniania przez przejście graniczne w Grzechotkach warunków odprawy kontrolowanego w Bezledach ładunku - czym były jaja wylęgowe. Istnieją bowiem dowody na zawrócenie pojazdu z ładunkiem jaj wylęgowych z przejścia granicznego w Grzechotkach ze względu na brak po rosyjskiej stronie lekarza weterynarii, którego również w dniu 22 grudnia 2015r. tam nie było. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 j.t. ). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2017 r., poz. 1369 j.t.. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Skardze nie można odmówić słuszności, choć jednocześnie stwierdzić należy, że część jej zarzutów pozbawiona jest słuszności. Odnośnie do zarzutu dotyczącego treści protokołu kontroli oraz nie sporządzenia go na stosownym formularzu stwierdzić należy, że jest on chybiony. Organ w prowadzonym postępowaniu wyjaśnił powyższą kwestię w sposób zrozumiały, stwierdzając, że kwestia nie normatywności pojazdów została uregulowana w Prawie o ruchu drogowym, natomiast rozporządzenie z dnia 23 lipca 2013 r. określa wzór protokołu sporządzanego na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wydaje się, że powyższy zarzut uczyniony został i to w sposób mało przemyślany na użytek niniejszej sprawy, ponieważ skarżący nie wyprowadza z niego żadnego racjonalnego wniosku. Skarżący w żadnym stopniu nie uzasadnił tego, że taki a nie inny druk protokołu doprowadził do tego, że pozwolił organom na ustalenie tego, iż nastąpiło przekroczenie nacisku na oś napędową ponad dopuszczalne normy. Rację ma organ drugiej instancji stwierdzając w odpowiedzi na skargę, że o ważności protokołu nie decyduje jego szata graficzna czy forma urzędowego formularza, a protokół korzysta z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń, obrazując stan faktyczny, który w czasie późniejszym może być trudny lub niemożliwy do odzwierciedlenia. Nie można również mieć żadnych wątpliwości co do tego na jakiej osi nastąpiło przekroczenie dopuszczalnego nacisku, podobnie jak i co do tego, że była to pojedyncza oś napędowa. Na wyprowadzenie tak jednoznacznego i nie budzącego wątpliwości stwierdzenia pozwala właśnie treść sporządzonego protokołu kontroli. Skarżącemu przypomnieć jedynie należy, że osią pojedynczą napędową była oś numer 2 i to właśnie na tej osi stwierdzono przekroczenie dopuszczalnego nacisku. Powyższe wynika z punktu 4 i 5 sporządzonego protokołu, który podpisany został przez kierowcę kontrolowanego pojazdu. Wszelkie zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowości dotyczących wagi znajdującej się na przejściu granicznym w Bezledach zostały przez organy omówione w sposób wręcz drobiazgowy. Powyższe stwierdzenie odnosi się zarówno co do warunków technicznych wagi, sposobu ważenia jak i dopuszczalnych różnic w wynikach pomiaru. Skarżącemu wyjaśnić należy, że nie może on w sposób skuteczny kwestionować rodzaju wagi, sposobu ważenia czy też treści protokołu tylko dlatego, że nie chce się on zgodzić z dokonanymi ustaleniami. Dotychczasowe rozważania w sposób pozorny mogłyby prowadzić do wniosku, iż skarga jest pozbawiona słuszności, jednak wykonanie w sposób prawidłowy zdecydowanej większości czynności automatycznie nie przesadza o tym, że nałożenie kary pieniężnej było zasadne. Źródłem obowiązującego prawa w Polsce nie może być pismo Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" nakazującego podległym mu służbom modyfikację zasad sankcjonowania naruszeń za przekroczenia nacisków osi. Powyższe pismo jednak wręcz nakazuje odstępowanie od nakładania kar pieniężnych za przekroczenie nacisków na osie w przypadku spełnienia określonych w nim sześciu warunków. Nie budzi wątpliwości to, że treść powyższego pisma nie ma charakteru wewnętrznego, gdyż znana jest przedsiębiorcom wykonującym przewozy drogowe, choćby z uwagi na powoływanie się na nie przez organy orzekające w konkretnych sprawach. Innymi słowy przedsiębiorca dokonujący przewozów drogowych wie, że nie będzie podlegał sankcjom wynikającym z prawa o ruchu drogowym, jeżeli spełnionych zostanie sześć warunków określonych w piśmie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2015 r. W rozpoznawanej sprawie poza dyskusją pozostaje to, że przez skarżącego spełnionych zostało większość z sześciu warunków określonych w przywoływanym wyżej piśmie, gdyż przewoźnik miał uprawnienia do przewozu międzynarodowego i na takiej trasie wykonywał przewóz, a pojazd nie przekraczał dopuszczalnej masy całkowitej, ani nacisku na żadną z osi powyżej 11,5 tony. W ocenie organu w niniejszym przypadku nie został spełniony jedynie warunek dotyczący istnienia trasy alternatywnej do miejsca rozładunku, gdzie obowiązuje dopuszczalny nacisk osi do 11,5 tony. Powyższe stanowisko być może jest słuszne, jednak nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, dlatego rzeczą zupełnie naturalną jest to, że nie można się z nim zgodzić. Organy administracji prowadząc postępowanie nie uczyniły nic ku temu, aby ustalić jaką trasę pokonał kontrolowany pojazd, aby znaleźć się na przejściu granicznym w Bezledach stanowiącym część drogi krajowej nr 51, na której dopuszczalny jest nacisk osi do 10 ton. Nie można w każdym przypadku uznawać, że istniała droga alternatywna tylko dlatego, że w odległości 58 kilometrów od Bezled znajduje się przejście graniczne w Grzechotkach, na którym dopuszczalny jest ruch pojazdów o nacisku osi do 11,5 ton. Analiza praktycznie całej trasy przejazdu jest niezbędna, aby określić w sposób precyzyjny i zrozumiały czy istniała trasa alternatywna. Raz jeszcze podkreślić należy, że istnienia trasy alternatywnej nie można stwierdzić tylko na tej podstawie, że w odległości 58 kilometrów od Bezled znajdują się Grzechotki. Gdyby takie stanowisko uznać za słuszne to w piśmie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 30 października 2015 r. powinno być zawarte stwierdzenie, że nie należy przekraczać granicy w Bezledach, a jedynie w Grzechotkach, gdyż w każdym przypadku jest to przejście graniczne alternatywne, na którym dopuszczalny jest nacisk na jedną oś do 11,5 tony. Inny tok rozumowania prowadzić może tylko do jednego wniosku, mianowicie o chęci wprowadzenia przedsiębiorców drogowych w błąd, nie co do treści obowiązującego prawa, ale jego interpretacji. Czyniąc ustalenia dotyczące trasy przejazdu organy nie uczyniły nic poza stwierdzeniem, że kierowca zatrudniony u skarżącego chciał przekroczyć granicę w Bezledach, a w odległości 58 kilometrów od Bezled znajdowało się przejście alternatywne, które mógł przekroczyć pojazd o nacisku osi do 11,5 tony. Zastanowić się należy nad tym, czy organy administracji uznałyby, że Grzechotki są trasą alternatywną, gdyby załadunek był wykonywany w odległości kilkunastu kilometrów od Bezled. Podobne pytanie zadać należy w przypadku gdy pokonujący znacznie większe odległości ma do przejścia granicznego w Bezledach bliżej i musi przejechać kolejne 58 kilometrów z uwagi na brak jest drogi alternatywnej. Na obecnym etapie postępowania trudno jest uznać czy twierdzenia skarżącego dotyczące wydłużenia trasy przejazdu w przypadku przekroczenia granicy w Grzechotkach były choćby w minimalnym stopniu racjonalne, jednak organy administracji nie uczyniły niczego, aby to zweryfikować. Kompetencją Sądu nie było ustalanie i analizowanie ewentualnej trasy przejazdu na podstawie stwierdzenia skarżącego wypowiedzianego na rozprawie, gdyż to organy powinny ustalić w sposób jednoznaczny stan faktyczny i go przeanalizować. Bez wątpienia służby kontrolujące prawidłowość dokonywanych przewozów co do masy całkowitej, jak i nacisków na poszczególne osie, powinny to czynić wręcz z bezwzględnością, gdyż tego wymaga dobro ogółu uczestników dróg. Jednak organy prowadzące niniejsze postępowanie nie powinny prowokować sytuacji, w których żadne z racjonalnych celów nie zostaną osiągnięte, a takim byłoby nieudolne usiłowanie przekroczenia granicy w Grzechotkach i następnie przejazd na przejście w Bezledach. Skarżący na rozprawie w sądzie nie tylko podał miejsce, w którym nastąpił załadunek towaru, wskazał on również i na to, że przewożąc określone towary, granicy z Federacją Rosyjską w Grzechotkach praktycznie przekroczyć nie można. Ze strony organu wypowiedziane zostało stwierdzenie, że niezbędne jest wcześniejsze uprzedzenie służb na przejściu granicznym o tym co będzie przewożone. Odpowiedź organu na powyższy zarzut wydaje się być logiczną i kompletną, ale nie odnoszącą się do zarzutu skarżącego, gdyż podnosił on, iż do przekroczenia granicy w Grzechotkach (przy przewożeniu jaj wylęgowych, gdzie potrzebna jest obsługa weterynaryjna) nie może dojść na skutek działania służb rosyjskich, a nie polskich. Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ drugiej instancji powinien ustalić rzecz błahą, ale niezbędną dla rozstrzygnięcia sprawy, mianowicie trasę przejazdu od miejsca załadunku do przejścia w Bezledach. Nadto na podstawie stosownej dokumentacji powinny być zweryfikowane twierdzenia skarżącego wypowiedziane na rozprawie w sądzie o zawracaniu samochodów z przejścia granicznego w Grzechotkach, z uwagi na brak służb weterynaryjnych po stronie rosyjskiej i tym samym na konieczność przekraczania granicy w Bezledach. Tym samym organy w czasie prowadzonego postępowania nie wyjaśniły stanu faktycznego sprawy, gdyż nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, a skoro tego nie uczyniły nie mogły tego materiału w sposób prawidłowy ocenić, czym naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w pkt I wyroku uchylił zaskarżoną decyzję, uznając, że nie zachodzi konieczność uchylania decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a.