II SA/Ol 774/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w M. na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 24 czerwca 2024 r. nr V/33/2024 w przedmiocie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Kusnort" postanawia: 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu kwotę 300 zł (trzysta złotych) tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z 19 sierpnia 2024 r., Stowarzyszenie [...] (dalej jako: "skarżący", "Stowarzyszenie"), wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Nr V/33/2024 Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 24 czerwca 2024 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Kusnort", zarzucając jej, że "narusza przepisy prawa oraz konstytucyjne prawa obywateli, co uzasadnia jej uchylenie". W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wywiodło, że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 1 oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1996 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609, aktualnie Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, dalej jako: "u.s.g."), art. 44 ust. 1 i ust. 3a ora art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336 z późn. zm., dalej jako: "u.o.p.") oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Do skargi skarżący załączył "Regulamin Stowarzyszenia [...], w którym jako cele Stowarzyszenia wskazano m.in. "kontrolę społeczną wszelkiej aktywności organów władzy publicznej, a w szczególności ujawnianie i udaremnianie wszelkich pozaprawnych działań organów i pracowników administracji publicznej oraz wymiaru sprawiedliwości wobec obywateli, a także ich działań sprzecznych z interesem społecznym, (....) podejmowanie wszelkich działań zmierzających do ochrony obywateli przed skutkami pozaprawnych działań organów i pracowników organów administracji publicznej". Z regulaminu wynika również, że Stowarzyszenie realizuje swoje cele m.in. poprzez inicjowanie i udział w postępowania administracyjnych przed organami administracji publicznej, przed sądami administracyjnymi, a także zaskarżanie uchwał organów stanowiących samorządów terytorialnych do sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska Mikołajki, wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, wskazując, że skarżący nie wykazał w skardze naruszenia swojego interesu prawnego, który umożliwiłby mu wywiedzenie przedmiotowej skargi. Zarządzeniem z 7 listopada 2024 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wezwał Stowarzyszenie do wykazania w terminie 7 dni naruszenia interesu prawnego skarżącego w przedmiotowej sprawie, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. Pismem z 28 listopada 2024 r. Stowarzyszenie przedstawiło argumentację "opartą na dokumentach oraz statutowych celach działalności". Wskazało, że jego misją i celem statutowym jest kontrola działań władz publicznych, a uchwała ma na celu ochronę interesów deweloperskich, a nie ochronę cennych przyrodniczo obszarów, co jest sprzeczne z założeniami zespołu krajobrazowo-przyrodniczego. Półwysep Kusnort nie posiada adekwatnych walorów, których ochrona byłaby uzasadniona, a wprowadzenie zakazu zabudowy wspiera "interesy związane z grupą burmistrza, zamiast działania na rzecz mieszkańców". Interes prawny Stowarzyszenia wynika z potrzeby przeciwdziałania takim praktykom. Skarżący dodał, że działania władz w zakresie ochrony przyrody są pozorne, a Stowarzyszenie sprzeciwia się praktykom takim jak wycinka starodrzewu w Puszczy Piskiej, co ma miejsce w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu krajobrazowo-przyrodniczego. Podsumowując, Stowarzyszenie wyjaśniło, że posiada interes prawny z uwagi na potrzebę zapewnienia ochrony interesu społecznego oraz przeciwdziałania praktykom nadużywania ochrony przyrody jako narzędzia ekonomicznego. Raz jeszcze wniosło o uchylenie zaskarżonej uchwały, z uwagi na jej sprzeczność z deklarowanymi celami ochrony przyrody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W przypadku stwierdzenia niedopuszczalności skargi sąd skargę odrzuca. Przesłanki odrzucenia skargi zostały określone w art. 58 § 2 pkt 1-6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a."). Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 kontrola działalności administracji publicznej § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Ponadto, stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Cytowany przepis powiązał legitymację skargową z naruszeniem interesu prawnego. Co za tym idzie, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Skarżącemu wyjaśnić należy, że interes prawny wnoszącego skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej jego sytuację prawną. Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Podkreślenia przy tym wymaga, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu w tym trybie powinien być bezpośredni i realny, o jego naruszeniu rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (zob. postanowienie NSA z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 2194/24 - orzeczenia przywołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba również, że skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114). W piśmiennictwie wskazuje się również, że "do wniesienia skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Nawet sam fakt posiadania konkretnego, aktualnego, indywidualnego interesu prawnego nie jest wystarczający do posiadania legitymacji procesowej. W postępowaniu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi dodatkowo zostać spełniona przesłanka naruszenia tego interesu przez zaskarżoną uchwałę". Skarga ta w istocie jest prawnym środkiem ochrony "realnego, własnego interesu prawnego i uprawnień jednostki przed bezprawnym działaniem organów samorządu terytorialnego, które ogranicza, znosi lub uniemożliwia realizację interesu prawnego bądź uprawnienia. Tym samym należy w niej widzieć jedno z podstawowych uprawnień jednostki w państwie demokratycznym, gwarantującym każdemu prawo do sądu" (E. Wójcicka, Actio popularis w prawie polskim, PiP 2015, nr 11, s. 74-75). Powyższe oznacza, że do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Strona skarżąca winna bowiem udowodnić, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01). Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega zatem uchwała organu gminy godząca w sferę prawną strony skarżącej, wywołująca dla niej negatywne konsekwencje prawne, które już nastąpiły bądź niewątpliwie, a przynajmniej z dużym prawdopodobieństwem nastąpią. Skoro naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia stanowi przesłankę dopuszczalności skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., to stwierdzić trzeba, że skarga w niniejszej sprawie nie spełnia tego warunku. Skarżące Stowarzyszenie bowiem nie wykazało, aby zaskarżona uchwała Rady Gminy naruszała jego indywidualny, własny i realny interes prawny. Zaskarżona uchwała nie nakłada na stronę skarżącą żadnych obowiązków, ani też nie pozbawia jej posiadanych uprawnień. Stowarzyszenie nie wykazało, aby było właścicielem działki objętej uchwałą. Tutejszy Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w przypadku skarg na akty prawa miejscowego organizacja społeczna nie może zaskarżyć uchwał organu gminy wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, nie jest to bowiem wówczas działanie z powodu naruszenia własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może być wyłączną przesłanką zaskarżenia na podstawie powyższego przepisu (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 lutego 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 1921/21, LEX nr 3354873 i powołane tam orzecznictwo). Ponadto w wyroku NSA z 12 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1457/05, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że do regulacji z art. 101 u.s.g. nie mają zastosowania przepisy art. 31 k.p.a., dopuszczające występowanie w charakterze strony organizacji społecznej reprezentującej interesy innych osób. Mając na uwadze powyższe, brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia Stowarzyszenia obligował tutejszy Sąd do odrzucenia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.