II SA/Ol 776/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzja z dnia 19 sierpnia 2013 r. Burmistrz M. odmówił S.B. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną E.B. Organ pierwszej instancji podał w uzasadnieniu, że wnioskodawca jest mężem E.B., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia 15 lutego 2008 r., nr "[...]", zaliczona została do znacznego stopnia niepełnosprawności na stałe (niepełnosprawność powstała od 16. roku życia). Jak ustalił organ, E.B. choruje od dzieciństwa na "[...]". Z uwagi na powyższe nie może pozostawać bez opieki innej osoby. Ojciec E.B. nie żyje, a matka posiada orzeczenie zaliczające ją do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ponadto, ma ona dwóch pełnoletnich, pracujących synów, którzy nie sprawują opieki nad matką. Wnioskodawca jest natomiast osobą zdrową, który gdyby nie choroba żony mógłby podjąć zatrudnienie. Oceniając zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ stwierdził, że bezspornie z powodu choroby żony wnioskodawca nie podejmuje zatrudnienia, gdyż musi sprawować nad nią opiekę. Bezspornie też nie posiada świadczeń wymienionych w art. 17 ust 5 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 139 poz. 992 z późn. zm.). Organ wywiódł z art. 17 ust. 1a i ust. 1b powołanej ustawy, że wnioskowane świadczenie nie może być przyznane dowolnemu członkowi rodziny lub krewnemu, który sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną, lecz wyłącznie osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Uwzględniając tę wykładnię uznał, że wnioskodawcy nie przysługuje przedmiotowe oświadczenie. E.B. posiada bowiem pełnoletnie dzieci, nieposiadające orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny. Taki obowiązek nie ciąży zaś na jej mężu. W złożonym odwołaniu S.B. podał, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawną żoną. Wyjaśnił, że musi pomagać jej przy kąpieli i posiłkach, ponadto robi zakupy, zapewnia opał, załatwia sprawy urzędowe i chodzi wspólnie na kontrolne wizyty lekarskie. Żona ma problemy z pamięcią, zapomina m.in. o przyjmowaniu leków, wyłączeniu żelazka, odłożonych dokumentach. Odwołujący się podniósł, że mieszkający z nimi syn również jest osobą niepełnosprawną (w stopniu umiarkowanym) i leczy się, a drugi syn mieszka w E. i nie może sprawować opieki nad matką. Decyzją dnia 26 maja 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy decyzje organu pierwszej instancji. Kolegium podzieliło bowiem stanowisko organu pierwszej instancji co braku uprawnienia odwołującego się do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podniosło, że wprawdzie organ pierwszej instancji ustalił, że odwołujący się sprawuje faktyczną opiekę nad żoną, to z uwagi na treść art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w ocenie Kolegium, w pierwszej kolejności osobami uprawnionymi do uzyskania ewentualnego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego są dzieci E.B., jako osoby spokrewnione w pierwszym stopniu i zobowiązane do alimentacji względem matki. Kolegium wywiodło, że art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wprowadza swego rodzaju kolejność osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Osobom innym, niż wymienione w pkt 1-3 art. 17 ust. 1, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje dopiero wówczas, gdy nie ma osób spokrewnionych z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu. Takimi osobami, spokrewnionymi w pierwszym stopniu i zobowiązanymi do alimentacji są bezspornie dzieci, które winny w pierwszej kolejności zapewnić pomoc i opiekę matce. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), odwołującemu się przysługuje zasiłek dla opiekuna, przyznawany na zasadach i w trybie przewidzianym w tej ustawie. W złożonej skardze S.B. podał, że nie pracuje, gdyż nieprzerwanie sprawuje opiekę nad żoną, która z uwagi na swoją chorobę nie może pozostać sama. Zdaniem skarżącego, jako mąż jest w pierwszej kolejności zobowiązany do sprawowania opieki nad żoną. Wprawdzie mają dwóch synów, lecz oni nie są w stanie sprawować opieki nad matką. Syn S. mieszka i pracuje w E. zatrudniony, natomiast mieszkający z nimi syn D. również pracuje zarobkowo. Synowie są młodzi i nie mogą zrezygnować z zatrudnienia, tym bardziej, że jest duże bezrobocie i o zatrudnienie w ich rejonie jest trudno. Ponadto planują oni założenie rodzin, którym w pierwszej kolejności muszą zapewnić byt. Skarżący podał, że żona choruje na "[...]". Skarżący podkreślił, że ze względu na stan zdrowia żony, "[...]" konieczne jest zapewnienie jej całodobowej opieki, którą skarżący nieprzerwanie sprawuje. Nie pozostawia żony samej, a jeżeli musi wyjechać, np. by załatwić sprawy urzędowe, to zapewnia jej opiekę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w E. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Skarga ta zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając sprawą organy naruszyły art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 17 ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456, ze zm.) dalej: u.ś.r., poprzez błędną wykładnię w zakresie ustalenia kręgu osób w pierwszej kolejności zobowiązanych do świadczeń na rzecz osoby niepełnosprawnej. Przedmiotem rozpoznania Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 maja 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia 19 sierpnia 2013 r. odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną E.B. Organ odwoławczy uznał, że skoro osoba wymagająca opieki posiada dzieci, to są one spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki i w pierwszej kolejności także zobowiązane do alimentacji wobec niej stosownie do zapisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (dalej: k.r.o.). Materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji stanowił art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r. poz. 1548) zwanej dalej: ustawą zmieniającą z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2013 r. Z tą datą została nadana nowa treść przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1a tej ustawy. I tak stosownie do art. 17 ust. 1 świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisem ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast zgodnie z ust. 1a tego przepisu osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3 , lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Powyższą regulacja w zakresie odnoszącym się do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu konieczności sprawowania opieki wobec osoby pozostającej w związku małżeńskim należy rozpatrywać łącznie z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego brzmienie nie uległo zmianie na skutek ustawy nowelizującej, a który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tle tego uregulowania wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne, jak również Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. P 38/09, OTK-A 2010, nr 5, poz. 53), przedstawiającym Sejmowi Rzeczypospolitej Polskiej uwagi dotyczące niezbędności działań ustawodawczych, zmierzających do zapewnienia spójności zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji sądy administracyjne stanęły na stanowisku, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. aktualnie nie będzie mógł być stosowany, gdy o świadczenie pielęgnacyjne wystąpi zobowiązany do opieki i alimentacji (w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) małżonek osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności, spełniający jednocześnie wymogi z art. 17 ust. 1 u.ś.r w brzmieniu sprzed nowelizacji (por. wyrok. WSA w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 500/13, wyrok NSA z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2623/12, orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka wykładnia celowościowa i systemowa wskazanego przepisu ma pierwszeństwo przed wykładnią językową i służy ochronie wartości konstytucyjnych - do jakich art. 18 Konstytucji RP zalicza małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzinę, macierzyństwo i rodzicielstwo. Taką samą wykładnię celowościową i systemową należy zastosować przy rozumieniu treści art. 17 ust. 1 pkt 4 w związku z ust. 1a pkt 2 u.ś.r. Nie ulega bowiem żadnych wątpliwości, ze ustawodawca w ust. 1 przepisu art. 17 u.ś.r. generalnie określił podmioty, którym przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego po spełnieniu pozostałych wymogów określonych tym przepisem. W pkt 4 tego przepisu zawarto generalne uprawnienia dla innych osób, na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Nie można przyjąć za organem, że w ust. 1a tego przepisu prawodawca, wprowadził kolejność osób uprawionych do wskazanego świadczenia co wynika między innymi z uzasadnienia do projektu ustawy zmieniającej. Z uzasadnienia tego wynika, że "osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy osoba wymagająca opieki nie jest umieszczona w rodzinie zastępczej spokrewnionej ani nie ma opiekuna faktycznego oraz nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu lub legitymują się one znacznym stopniem niepełnosprawności lub gdy rodzice zostali pozbawieni praw rodzicielskich. Wprowadzenie takiego rozwiązania jest uzasadnione tym, że pierwszeństwo w obowiązku alimentacyjnym wobec osoby niepełnosprawnej mają osoby spokrewnione z nią w pierwszym stopniu (art. 132 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) przed osobami spokrewnionymi w stopniu dalszym." Z powyższego wynika, że celem uchwalonych zmian nie było wprowadzanie jakiejkolwiek kolejności w zakresie przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego tym samym ustawianie współmałżonka osoby wymagającej opieki w dalszej kolejności. Współmałżonka osoby wymagającej opieki, nie jest osobą spokrewnioną z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu czy też w stopniu dalszym. Jak wskazał w swoim wyroku z dnia 20 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2623/12 (dostępny CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny " okoliczność że obowiązki małżeńskie są w szczególny sposób regulowane przez prawo (szerszy) nie oznacza, że pomiędzy współmałżonkami nie występuje obowiązek o charakterze alimentacyjnym. Zgodnie z treścią art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012 r. poz. 788) dalej: k.r.o. oboje małżonkowie obowiązani są, każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. (...) Ponadto w myśl art. 23 k.r.o. są oni obowiązani do wspólnego pożycia, wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Analiza powyższych przepisów wskazuje zatem, że więź, która łączy współmałżonków jest wielopłaszczyznowa i obejmuje nie tylko samych małżonków, ale i całą, założona przez nich rodzinę. Z tego powodu prawa i obowiązki małżonków zostały uregulowane prawnie w sposób odrębny i jednocześnie szczególny. Powyższe nie zmienia jednak faktu, że wśród obowiązków małżeńskich istnieje obowiązek wzajemnej alimentacji (przyczyniania się do zaspokajania potrzeb, wzajemna pomoc i współdziałanie dla m.in. wzajemnego dobra). Obowiązek ten wynika z powołanych wyżej przepisów, tj. art. 23 i 27 k.r.o. i sprowadza się również do obowiązku opieki nad chorym czy niepełnosprawnym małżonkiem. Nie można zatem przyjąć, że kwestie obowiązku alimentacyjnego, należy wyłącznie rozpoznawać w kontekście art. 128 k.r.o.". W związku z powyższym należy uznać, że kategoria innych osób, na których zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ciąży obowiązek alimentacyjny , zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obejmuje przede wszystkim współmałżonka osoby wymagającej opieki. Ponieważ jednak w ust. 1a pkt 2 mowa jest jedynie o osobach spokrewnionych w pierwszym i dalszym stopniu to regulacja powyższa nie obejmuje małżonka osoby wymagające opieki, gdyż kategoria współmałżonka nie została objęta uregulowaniem art. 1a art. 17 u.ś.r. Reasumując należy wskazać, że literalne odczytywanie art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. polegające na przyjęciu, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy m.in. nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie jest do pogodzenia z konstytucyjną zasadą ochrony małżeństwa i rodziny wyrażoną w art. 18 Konstytucji RP. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i decyzję organu I instancji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 cytowanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny stanu faktycznego, według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz mieć na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 ustawy ppsa.