II SA/Ol 776/19

Dnia 19 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S.-W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę. Wójt Gminy "[...]" (dalej: Wójt, organ pierwszej instancji) postanowieniem z 17 czerwca 2019 r. odmówił wstrzymania wykonania, na wniosek "[...]" (dalej: skarżąca), własnej decyzji z 1 lutego 2019 r., którą ustalił warunki dla lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na "[...]". Organ pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu, że decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma przymiotu wykonalności, gdyż stwierdza jedynie istnienie określonego stanu faktycznego i prawnego. Dodał, że akt ten nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych i nie wiąże się z obowiązkiem strony działania, zaniechania czy nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów. W złożonym zażaleniu skarżąca zarzuciła naruszenie art. 150 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej: k.p.a., wywodząc, że przyczyną wznowienia była działalność organu pierwszej instancji. Podniosła ponadto zarzuty wobec kwestionowanej decyzji z 1 lutego 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej Kolegium, organ odwoławczy) postanowieniem z 31 lipca 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Wyjaśniło, że organ pierwszej instancji rozpatrywał wniosek o wznowienie postępowania, w związku z czym ten organ jest też właściwy do rozstrzygnięcia kwestii wstrzymania wykonania decyzji. Tym samym nie naruszono art. 150 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten ma zastosowanie, gdy przyczyną wznowienia postępowania byłoby celowe, świadome i zawinione działanie organu pierwszej instancji. Podniosło ponadto, że przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego można rozważać dopiero po stwierdzeniu, że akt ten nadaje się do wykonania, a decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie mieści się w katalogu decyzji nadających się do wykonania. Jest ona elementem procesu inwestycyjnego, ale samodzielnie nie uprawnia do podjęcia żadnych robót budowlanych, stanowiąc jedynie element innych postępowań. Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie stanowi aktu, który dawałby podstawę inwestorowi do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie żadnych praw stron w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. W złożonej skardze skarżąca wywiodła, że organ pierwszej instancji nie jest właściwy do prowadzenia postępowania wznowieniowego. Powtórzyła zawarte w zażaleniu zarzuty dotyczące decyzji Wójta z 1 lutego 2019 r. Dodała, że złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonych postanowień według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżąca zarzuciła, że Wójt nie był właściwy do rozstrzygania jej wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji, gdyż przyczyną wznowienia postępowania jest działalność tego organu. Zgodnie zaś z art. 150 § 2 k.p.a., jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1 (to jest organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji), o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2. Przez działalność organu, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłoby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej. Będzie to miało miejsce, np. gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania dotycząca niezastosowania przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadome dopuszczenie jako dowodu sfałszowanego dokumentu, świadome niezawiadomienie strony lub jej pełnomocnika o wszczęciu postępowania. Przy czym musi zostać wykazany związek pomiędzy zamierzonym działaniem organu a przyczyną wznowienia postępowania (np. wyroki NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1401/10; z 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 542/11, dostępne pod adresem: www.orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Celem art. 150 § 2 k.p.a. jest to, by ten sam organ, który wydał decyzję ostateczną, którego określone świadome działanie (zaniechanie), ukierunkowane na wydanie określonego rozstrzygnięcia jest powodem wznowienia postępowania, nie był "sędzią" we własnej sprawie (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1473/16, CBOSA). Takiego działania w kontrolowanej sprawie nie można zarzucić organowi pierwszej instancji. Zarzucanym przez skarżącą naruszeniom przepisów prawa procesowego i materialnego, nie można przypisać celowego charakteru. Tym samym prawidłowo Kolegium stwierdziło, że art. 150 § 2 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie. Ocenę zasadność odmowy wstrzymania wykonania kwestionowanej ostatecznej decyzji Wójta o lokalizacji inwestycji celu publicznego również należy zaaprobować. Zgodnie z art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Z cytowanego przepisu wynika, że wstrzymanie, na żądanie strony, wykonania decyzji po wznowieniu postępowania jest uwarunkowane wykazaniem przez stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Zaznaczyć też należy, że z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, interpretacja przesłanki z art. 152 § 1 k.p.a. powinna mieć charakter ścieśniający, a użyte w tym przepisie sformułowanie "prawdopodobieństwo" powinno być traktowane nie jako luźna poszlaka, ale jako wniosek ściśle wynikający ze zbadanych rzetelnie okoliczności sprawy. Jednocześnie, aby zastawanie przywołanego przepisu mogło być możliwe, wystarczy wykazanie, że zaistniała określona w nim przesłanka prawdopodobieństwa, bez względu na jego stopień (zob. wyroki NSA z 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2009/12 i z 10 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 295/10; dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). O prawdopodobieństwie uchylenia decyzji w rozumieniu art. 152 § 1 k.p.a. można mówić bowiem wówczas, gdy bez konieczności przeprowadzania szczegółowej analizy materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz dowodów i argumentów przedstawionych przez stronę postępowania, jak również bez konieczności dokonywania szczegółowej analizy przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, możliwe jest stwierdzenie, że decyzja zostanie uchylona (por. wyroki NSA: z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2178/14, z 29 października 2015 r., sygn. akt. II OSK 456/14; CBOSA). Jednocześnie, ocena prawdopodobieństwa uchylenia decyzji musi być dokonana przez pryzmat zarzutów podniesionych we wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżąca wnosząc o wznowienie postępowania wskazała na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje niezależnie od tego czy brak udziału strony wywarł wpływ na treść decyzji, czy też nie. Tym samym, stwierdzenie przez organ zaistnienia tej przesłanki nie oznacza automatycznie, że w wyniku wznowienia postępowania decyzja, której dotyczy postępowanie, będzie uchylona. Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 K.p.a. nie uchyla się decyzji, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Skoro w art. 152 k.p.a. jest mowa o "prawdopodobieństwie uchylenia decyzji", to nie można przyjąć, że sam zarzut braku udziału w postępowaniu, który jedynie może, lecz nie musi doprowadzić do uchylenia ostatecznej decyzji wskutek wznowienia postępowania, daje podstawy do stwierdzenia zaistnienia powyższej przesłanki. Ponadto, ponieważ w art. 152 § 1 k.p.a. wskazano jedną przesłankę wstrzymania ostatecznej decyzji administracyjnej - prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, to żadne inne okoliczności, które mogłyby być brane pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania decyzji w trybie odwoławczym (art. 135 k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 159 k.p.a.), w postępowaniu wznowieniowym nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie. Skarżąca we wniosku z 10 maja 2019 r. o wstrzymanie wykonania decyzji Wójta z 1 lutego 2019 r. wskazała wprost na wady tej decyzji, które w jej ocenie, uzasadniały stwierdzenie nieważności tej decyzji, a nie wadliwość postępowania poprzedzającego jej wydanie, które wywołałoby skutek uchylenia decyzji. Należy podzielić stanowisko, że przedmiotem ochrony tymczasowej w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji mogą być jedynie takie decyzje, które nadają się do wykonania i wykonania wymagają. Wstrzymanie wykonania decyzji polega bowiem na wstrzymaniu skutków prawnych, które zaskarżony akt wywołuje, związanych z ustaleniem praw i obowiązków strony postępowania. Nie każdy zatem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie nadaje się do wykonania, gdyż stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych. Nie rodzi prawa do konkretnego terenu, nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zasadnie zatem organy obu instancji odmówiły wstrzymania wykonania kwestionowanie decyzji. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.