II SA/Ol 778/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie poboru próbek wody ze studni I. uchyla zaskarżona decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie) na rzecz adwokata M. K. kwotę 240 zł. (słownie: dwieście czterdzieści) wraz z należnym podatkiem VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją "[...]", nr "[...]", na podstawie art. 105 Kpa i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 1998 r. poz. 575 ze zm.), umorzył postępowanie "dotyczące poboru wody ze studni indywidualnej znajdującej się na posesji użytkowanej przez Z. K.". W motywach tego rozstrzygnięcia podano, iż podczas wizji lokalnej przeprowadzonej dnia 10 kwietnia 2006 r. Z. K. poinformował, że studnia znajdująca się na użytkowanej przez niego posesji jest nieczynna, a w wodę zaopatruje się z wodociągu sieciowego. W dniu 22 maja 2006 r. pracownicy organu próbowali podjąć czynności na posesji użytkowanej przez Z. K. w celu poboru prób wody ze studni, jednakże osoba znajdująca się na posesji odmówiła wpuszczenia pracowników, informując, że właściciel posesji jest nieobecny. Jednocześnie Z. K. poinformował we wniosku z dnia 29 maja 2006 r., że studnia jest nieużywana z powodu awarii hydroforu. Zdaniem organu I instancji w przedstawionym stanie sprawy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Od decyzji tej Z. K. złożył odwołanie wnosząc o uchylenia jej w całości i nadanie biegu złożonej przez niego skardze z dnia 27 lutego 2006 r., w celu wyeliminowania uciążliwości związanych z niewłaściwym użytkowaniem budynku inwentarskiego przez sąsiada Z. B. Ponadto kwestionując zasadność postanowienia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego "[...]" odmawiającego wyłączenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego od udziału w postępowaniu wniósł o zmianę tegoż postanowienia poprzez wyłączenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez równorzędnego państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, który przeprowadzi wizję lokalną na posesji sąsiada z udziałem odwołującego się oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Starosty, Powiatowego Lekarza Weterynarii i Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że oparta została na fałszywych i nieprawdziwych ustaleniach polegających na uznaniu, iż rzeczona studnia jest nieczynna, a przedstawicielom organu sanitarnego uniemożliwiono kontrolę i pobór próbek do badania. Zdaniem odwołującego się decyzja organu I instancji wydana została "zza biurka", bez jego udziału, przy czym według jego twierdzeń żaden z pracowników nigdy nie był i nie próbował pobrać wody do badania ani w dniu 22 maja 2006 r., ani w dniu 31 maja 2006 r. Ponadto Z. K. zarzucił, iż organ I instancji zaniechał zapowiedzianej na dzień 31 maja 2006 r. wizji lokalnej z jego udziałem i przedstawicieli pozostałych organów, podczas gdy przeprowadzenie wizji z udziałem strony i wszystkich właściwych organów zostało zalecone przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w postanowieniu "[...]". Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją "[...]", nr "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż pismo wniesione w dniu 27 lutego 2006 r. przez Z. K. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie było jednoznaczne w swej treści. Pan K. zawarł w nim wiele oskarżeń pod adresem pana B. i żądań, sprowadzających się w konsekwencji do powołania komisji, która miałaby doprowadzić do zamknięcia należących do sąsiada budynków inwentarskich, zakładu "[...]", demontażu urządzeń powodujących hałas oraz zamurowania ścian inwentarskich od strony wietrznej. Następnie wskazano, iż Państwowy Inspektor Sanitarny będąc organem sprawującym nadzór nad jakością wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi uczynił przedmiotem swojego rozpoznania zgłoszoną w podaniu sprawę zanieczyszczenia studni Pana K. W wyniku poczynionych ustaleń organ I instancji wydał "[...]" decyzję (będącą przedmiotem odwołania), którą umorzył postępowanie na podstawie art. 105 Kpa. W związku z wniesionym odwołaniem przedstawiciele Państwowej Wojewódzkiej Inspekcji Sanitarnej dwukrotnie udali się na posesję odwołującego się. Wizyta w dniu 18 lipca 2006 r. nie została poprzedzona zawiadomieniem Pana K., który był widziany w obejściu jednakże nie wyszedł do przedstawicieli organu. Podczas kolejnej wizyty, która miała miejsce w dniu 31 lipca 2006 r., Pan K. był nieobecny. Przebywająca w obrębie posesji żona, odmawiająca podpisania protokołu, oświadczyła, że dla potrzeb gospodarstwa pobierana jest wyłącznie woda z wodociągu sieciowego. Podała jednocześnie, że studnia przydomowa z uwagi na awarię hydroforu jest nieczynna. Zdaniem organu odwoławczego niecelowe jest badanie wody z urządzenia nieużywanego, ponieważ w czasie stagnacji wody może nastąpić pogorszenie jej jakości, w tym namnożenie drobnoustrojów, stąd wynik badania byłby niemiarodajny. Nadto dodano, iż stosownie do Polskiej Normy PN-92/B-01706 "Instalacje wodociągowe" - niedopuszczalne jest bezpośrednie połączenie instalacji wodociągowej zasilanej z urządzenia centralnego zaopatrzenia w wodę z urządzeniami zasilającymi instalacje z innych źródeł - w celu ochrony przed wtórnym zanieczyszczeniem wody. Powołano się także na pismo Zakładu Gospodarki Komunalnej "[...]" informujące, że posesja Z. K. została podłączona do wodociągu wiejskiego "[...]" w 2002 r. na podstawie umowy zawartej z zakładem i od tego czasu naliczane są opłaty za wodę, regulowane przez odwołującego się. Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego oparcia decyzji PPIS na fałszywych i nieprawdziwych ustaleniach organ II instancji uznał, ż zarzut ten jest chybiony. Wskazano, iż przedstawiciele PPIS w dniu 22 maja 2006 r. udali się na posesję odwołującego się w celu dokonania poboru próbek wody ze studni głębinowej i nie zostali wpuszczeni na posesję przez żonę odwołującego się, na okoliczność czego sporządzona została notatka służbowa. Dodano nadto, iż informacja o tym, że studnia jest nieczynna znalazła się we wniosku Z. K. z dnia 29 maja 2006 r. o wyłączenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i potwierdzona została przez żonę odwołującego się. Ponadto pismo PPIS "[...]" skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Starostwa Powiatowego, Wójta Gminy zawierało niewiążący te organy wniosek o uczestnictwo w wizji lokalnej w dniu 31 maja 2006 r. na posesji Z. B. Odstąpienie od przeprowadzenia wizji podyktowane zostało złożonym przez pana K. w dniu 29 maja 2006 r. wnioskiem o wyłączenie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego "[...]". Odnosząc się do zawartego w odwołaniu wniosku co do zmiany postanowienia z dnia "[...]" odmawiającego wyłączenia PPIS p. "[...]" od udziału w postępowaniu organ II instancji stwierdził, iż odwołujący się nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności, które mogą wywoływać wątpliwości co do bezstronności tej osoby, zaś podnoszone we wniosku zarzuty jako gołosłowne, niepoparte żadnymi dowodami, nie mogły zostać uwzględnione. Podkreślono, iż przekazanie w drodze postanowienia podania strony odwołującej się do Wójta Gminy, jak również uchylenie tego postanowienia na skutek zażalenia Wójta - w żadnym razie nie świadczy o stronniczości organu. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Z. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w której skarżący wystąpił o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji wraz z postanowieniem "[...]" odmawiającym wyłączenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W uzasadnieniu skargi Z. K. zarzucił, iż wbrew twierdzeniom organów sanitarnych, nie było prowadzone żadne postępowanie wyjaśniające w przedmiotowej sprawie. Zaprzeczył jakoby pracownicy tych organów próbowali pobrać próbki wody ze studni, lecz nie zostali wpuszczeni na posesję. Podał, iż od ponad roku właścicielem posesji jest jego syn "[...]", który nie widział na posesji pracowników organów sanitarnych. Skarżący jest zdania, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do wyłączenia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W jego odczuciu zaistniała uzasadniona wątpliwość co do bezstronności Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (art. 24 § 3 Kpa), który wydał decyzję "zza biurka" bez udziału skarżącego, dość jednostronnie. W przeświadczeniu skarżącego przysługuje mu od organów orzekających odszkodowanie, gdyż jak twierdzi organy te prowadziły postępowanie z naruszeniem art. 35 Kpa, skutkiem czego poniósł szkodę. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Uznając zarzuty skargi za niezasadne organ stwierdził, iż skarżący nie uprawdopodobnił istnienia okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości co do bezstronności p. "[...]". Zgłaszane przez skarżącego zarzuty organ II instancji uważa za gołosłowne, niepoparte żadnymi dowodami. Zdaniem organu przekazanie w drodze postanowienia podania skarżącego do Wójta Gminy w żadnym razie nie może świadczyć o stronniczości organu. Nadto wskazano, iż wynikający z art. 65 Kpa obowiązek przekazywania podania w drodze postanowienia jest przepisem stosunkowo nowym i wywołującym problemy z ustaleniem strony uprawnionej do jego zaskarżenia. Organ ustosunkowując się do żądania skarżącego w przedmiocie zasądzenia od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego odszkodowania w kwocie 10 000 zł na podstawie art. 160 Kpa, zwrócił uwagę, że przepis ten utracił moc obowiązującą z dniem 1 września 2004 r. i obecnie do roszczeń odszkodowawczych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, a ich dochodzenie następuje przed sądem powszechnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez sądową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją. Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić, m.in. w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z przepisu tego wynika, że Sąd obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 337). A zatem Sąd może zastosować ten przepis w przypadku jednoznacznego stwierdzenia, że organ dopuścił się "innego naruszenia przepisów postępowania" i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie taka sytuacja zachodzi. Dokonując kontroli realizowania przez organy sanitarne norm prawa materialnego i procesowego, Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej żądania i zarzuty podlegały uwzględnieniu. W ocenie Sądu, umorzenie postępowania w tej sprawie jest co najmniej przedwczesne, gdyż sprawa nie została ostatecznie wyjaśniona zgodnie z wymogami art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, iż organy sanitarne w ramach sprawowanego nadzoru nad jakością wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi uczyniły przedmiotem rozpoznania niniejszej sprawy kwestię zgłoszonego przez skarżącego zanieczyszczenia wody w studni dostarczającej wodę do picia i na potrzeby gospodarstwa domowego. Skoro postępowanie administracyjne było ukierunkowane w tej sprawie na zbadanie wody w studni głębinowej w celu ustalenia czy faktycznie została ona skażona, to w pierwszej kolejności należało dokonać oględzin tejże studni, a wynik tej istotnej dla sprawy czynności utrwalić w formie protokołu, zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 68 Kpa i następne. Poza tym, o przeprowadzeniu oględzin studni i pobraniu z niej prób do badania organy winny były zawiadomić nie tylko Z. K., ale także jego syna, który wedle relacji skarżącego jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa studnia. Ze znajdujących się w aktach sprawy notatek służbowych wynika jedynie tyle, iż wizyty przedstawicieli organów pod wskazanym przez skarżącego adresem nie doprowadziły do oględzin przedmiotowej studni oraz ewentualnego pobrania z niej prób wody do badania. Natomiast wbrew temu, co podaje się w zaskarżonej decyzji, z treści żadnej notatki służbowej nie wynika, iż małżonka skarżącego potwierdziła, że studnia jest nieczynna. Przy czym organy używając sformułowania, że "studnia jest nieczynna" nie wyjaśniły, czy chodzi o to, że w studni wody nie ma, czy też, że jest to studnia głębinowa wypełniona wodą, której nie spożywają zamieszkujący posesję ludzie. Jeśli niespożywanie wody przez ludzi spowodowane zostało awarią hydroforu, to zasadnym było ustalenie, czy stan taki jest trwały, czy tylko przejściowy. Zauważyć także należy, iż podnoszona w zaskarżonej decyzji okoliczność korzystania przez skarżącego i jego rodzinę z wodociągu wiejskiego nie musi automatycznie wykluczać możliwości spożywania wody ze studni przez ludzi. Powyższe spostrzeżenia prowadzą do wniosku, iż organy sanitarne nie ustaliły w sposób jednoznaczny stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim, w celu urzeczywistnienia przewidzianej w art. 7 Kpa zasady prawdy obiektywnej, należało skorzystać z wynikającej w art. 83 Kpa możliwości przesłuchania w charakterze świadka syna skarżącego "[...]", aby wyjaśnić, czy faktycznie jest on właścicielem nieruchomości oraz co jest mu wiadomo na temat zanieczyszczenia wody w znajdującej się na posesji studni, a także czy woda ta służy ludziom do picia i na potrzeby gospodarstwa domowego. Na takich samych zasadach organy miały możliwość przesłuchania małżonki skarżącego, czego nie uczyniły. W razie gdyby zeznania wskazanych osób nie przyczyniły się do wyjaśnienia stanu sprawy, przepis art. 86 Kpa daje organom możliwość przesłuchania Z. K. w charakterze strony w celu skonfrontowania jego twierdzeń z dowodami zgromadzonymi w sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy podkreślenia wymaga, iż strona skarżąca domagając się od organów określonych działań, obowiązana jest z tymi organami współdziałać, a przede wszystkim umożliwić tym organom dokonanie oględzin przedmiotowej studni oraz sporządzenie z tej czynności protokołu. Przy czym nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby to skarżący zaproponował dogodny dla niego termin przeprowadzenia oględzin. Niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż dla zapewnienia prawidłowego przebiegu postępowania dowodowego przepis art. 88 Kpa wprowadza środki przymusu, które dopuszczalne są w dwóch formach, a mianowicie kary grzywny i przymusu bezpośredniego. Zakres stosowania kary grzywny jest szerszy, może być bowiem ona orzekana zarówno wobec świadków, biegłych i osób trzecich, natomiast przymus bezpośredni dopuszczalny jest wyłącznie wobec świadków (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2005 r., str. 426). Reasumując stwierdzić należy, iż sprawa ta wymaga powtórnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do jakości wody w studni znajdującej się na wskazanej przez skarżącego posesji, a także przeprowadzenia wszelkich innych dowodów umożliwiających wyjaśnienie tejże sprawy. Odnosząc się do wniosku Z. K. o zasądzenie na jego rzecz odszkodowania stwierdzić należy, iż wskazany w skardze przepis art. 160 Kpa uchylony został ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), która weszła w życie 1 września 2004 r. Z mocy powołanej ustawy przepis ten stosuje się wyłącznie do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1 września 2004 r., co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Oznacza to, iż do roszczeń odszkodowawczych stosuje się przepisy kodeksu cywilnego, a ich dochodzenie następuje przed sądem powszechnym. Poza tym nie budzi zastrzeżeń Sądu dokonana przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego ocena wniosku skarżącego o wyłączenie od prowadzenia sprawy Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, na podstawie art. 24 § 3 Kpa. W tym stanie rzeczy, skoro rozstrzygnięcie sprawy wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń oraz ponownej ich oceny, należało na podstawie art. 145§ 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a.