II SA/Ol 778/18

Dnia 8 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Olecku na uchwałę Rady Powiatu w Olecku z dnia 21 września 2017 roku nr XXXII/190/2017 w przedmiocie wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu w Olecku w dniu 21 września 2017r. podjęła uchwałę nr XXXII/190/2017 w sprawie wysokości opłat za usuwanie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu. Uchwała została podjęta na podstawie art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016r. poz. 814 ze zm. – tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - dalej jako: u.s.p.) oraz art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017r. poz. 1260 ze zm. - tekst jednolity obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały - dalej jako: P.r.d.). W § 1 ust. 1-3 podjętej uchwały określono koszty związane z usunięciem i przechowywaniem na parkingu strzeżonym usuniętych pojazdów za każdą dobę oraz koszty spowodowane wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, przy czym opłaty te zostały zróżnicowane w zależności od rodzaju i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów. W uzasadnieniu uchwały przytoczono treść art. 130a ust. 6, ust. 6b oraz ust. 6c P.r.d., wskazując jednocześnie, że stosowane w 2017 roku stawki opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów nie przekraczają wartości określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017r., zaś różnice między stawkami stosowanymi w Powiecie Oleckim w 2017r. a stawkami maksymalnymi określonymi na rok 2018 według obwieszczenia pokazuje załączona do uzasadnienia uchwały tabela. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Olecku, domagając się stwierdzenie nieważności tejże uchwały w części dotyczącej § 1 ust. 1-3. Strona skarżąca podniosła zarzut istotnego naruszenia art. 130a ust. 6 P.r.d. poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie wysokości opłat za usuwanie pojazdów z drogi i ich parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w sposób zawyżony, nieodzwierciedlający rzeczywistych kosztów wykonywania tych czynności przez przedsiębiorstwo, któremu je powierzono. W uzasadnieniu podkreślono, iż ustawodawca określił w art. 130a ust. 6 P.r.d. jedynie dwa kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat i wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami niż te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Tym samym, żadne inne względy, w szczególności odnoszące się do kosztów ponoszonych z tego tytułu przez powiat, kalkulacji strat wynikających z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną nigdy zwrócone przez właścicieli odholowanych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów i w konsekwencji ustalenia opłat na takim poziomie, aby ryzyko strat chociażby częściowo zminimalizować, nie mogą być brane pod uwagę. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniesiono, że uchwała w przedmiotowej kwestii będzie zgodna z prawem tylko wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana jedynie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, nie zaś innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem uwzględnienia wyłącznie powyższych przesłanek. Wskazano, że uchwała nie zawiera uzasadnienia, w którym byłyby wskazane motywy jakie legły u podstaw określenia przyjętych stawek za usunięcie z drogi pojazdów i za ich przechowywanie na parkingu strzeżonym. Podano, że zadanie własne powiatu określone w art. 130a P.r.d. realizowane jest przez podmiot zewnętrzny, a wykonawca został wyłoniony z zachowaniem przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych, a koszty usuwania pojazdu z dróg powiatu oleckiego oraz koszty ich przechowywania na parkingu strzeżonym skalkulował wykonawca. Wysokość stawek określonych w zaskarżonej uchwale nie przekracza maksymalnych stawek ogłoszonych w Obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017r., ale nie odpowiada rzeczywistym kosztom realnie ponoszonym przez powiat w związku z wykonywaniem tego zadania, a wynikającym z umowy zawartej z wykonawcą. Każda ze stawek określonych w umowie jest niższa od stawek określonych w przedmiotowej uchwale. Tym samym stawki ustalone w tejże uchwale nie odpowiadają rzeczywistym kosztom ponoszonym w związku z wykonywaniem tego zadania przez powiat. Wykonawca każdorazowo otrzymywał bowiem wynagrodzenie znacząco niższe niż wynikałoby to ze stawki zawartej w zaskarżonej uchwale. Zatem, bez względu na motywy uchwalenia tego rodzaju stawek, nie odpowiadają one dyrektywom, o których mowa w art. 130a ust. 6 P.r.d., albowiem nie odzwierciedlają rzeczywistych kosztów ponoszonych w związku z realizacją tego zadania nałożonego do realizacji w drodze ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniesiono, że stosownie do art. 130a ust. 5f P.r.d. starosta może realizować zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub w trybie powierzenia ich wykonania zgodnie z przepisami ustawy o zamówieniach publicznych. Stosowanie ustawy o zamówieniach publicznych oznacza wprowadzenie elementów konkurencji i dlatego ceny usług proponowanych przez podmioty muszą być różne od cen zawartych w uchwale, gdyż w innym przypadku art. 130a ust. 5f P.r.d. staje się zapisem czysto iluzorycznym. Powiat, korzystając z powołanego przepisu, będzie musiał stworzyć inne kryteria oceny wykonawców niż cena, gdyż zgodnie ze stanowiskiem strony skarżącej cena oferowana za usługę będzie musiała być taka sama, jak cena zawarta w uchwale, co wypacza to sens stosowania przepisów ustawy o zamówieniach publicznych. Ponadto wskazano, że stawki zawarte w uchwale nie są stawkami maksymalnymi, które minister finansów ogłasza w drodze obwieszczenia w monitorze polskim, a Wojewoda, któremu przekazano uchwałę, nie znalazł przesłanek do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 8 stycznia 2019r. Prokurator zmodyfikował swój wniosek w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 79 u.s.p.). Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.p. uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 79 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 P.r.d. Zgodnie z treścią powyższego przepisu rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat zostały określone w art. 130a ust. 6a P.r.d., obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c). Ustawodawca określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatowego, podejmując uchwałę na zasadzie przepisu art. 130a ust. 6 P.r.d. Przesłankami tymi są: konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tym samym rada zobowiązana jest do przeanalizowania działań jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Należy wyraźnie podkreślić, iż żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 P.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje mu pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały, ale nie daje zupełnej dowolności. Zatem uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i rzeczywistymi kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Przy czym uzasadnienie uchwały powinno szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę tak, aby na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria przewidziane w ustawie. W niniejszej sprawie treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały w zasadzie ogranicza się do przytoczenia obowiązujących przepisów prawa. Z uzasadnienia tego nie wynika jednak, aby organ przeanalizował koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu. Ustalenie stawek powinno zostać bowiem poprzedzone w miarę szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Natomiast okoliczność, że przyjęte przez Radę stawki opłat nie są wyższe od kwot określonych w art. 130a ust. 6a P.r.d., nie oznacza, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 130a ust. 6 P.r.d. W ocenie Sądu Rada błędnie zinterpretowała przesłanki "kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu" oraz "konieczność sprawnej realizacji zadań". Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017r. (sygn. akt I OSK 1916/16) wskazał, że "zapewnienie jak największych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 P.r.d." (orzeczenie dostępne w CBOSA). W czasie podjęcia przedmiotowej uchwały obowiązywała umowa zawarta pomiędzy Powiatem a właścicielem firmy "[...]" w O., dotycząca usuwania pojazdów z dróg, umieszczania ich na parkingu strzeżonym oraz prowadzenia parkingu strzeżonego. Umowa ta została zawarta na czas określony od dnia 1 maja 2016r. do dnia 30 kwietnia 2019r., co oznacza, że umowa ta powinna funkcjonować przez cały czas obowiązywania zaskarżonej uchwały. Jednakże porównanie stawek uzgodnionych w tej umowie a tych przyjętych w uchwale wskazuje na znaczne dysproporcje, co budzi istotne wątpliwości. Nie jest przy tym zasadne powoływanie się przez organ na okoliczność, że stosowanie ustawy o zamówieniach publicznych oznacza wprowadzenie elementów konkurencji i że w tej sytuacji ceny usług proponowanych przez podmioty muszą być różne od cen zawartych w uchwale. Przede wszystkim wskazać należy, że te okoliczności w ogóle nie mieszczą się w zakresie przesłanek wymienionych w art. 130a ust. 6 P.r.d. Ponadto w dacie podjęcia uchwały przedmiotowa umowa już obowiązywała, a w związku z tym organ był w stanie określić rzeczywiste koszty usunięcia i przechowania pojazdów ponoszonych przez powiat. Nie wykazano jednak, na jakiej podstawie Rada podejmując zaskarżoną uchwałę tak znacząco koszty te zawyżyła w porównaniu ze stawkami przyjętym w umowie. Stwierdzić zatem należy, że organ nie uwzględnił drugiego z kryteriów, którym powinien kierować się, podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 P.r.d. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był bowiem do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów ponoszonych przez powiat, czyli wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. W związku z powyższym w ocenie Sądu stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6a p.r.d. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.