II SA/Ol 781/19

Dnia 14 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 listopada 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. M. i P. M. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Wojewody na rzecz skarżących R. M. i P. M. solidarnie kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 9 października 2018 r., Starosta "[...]" (dalej: organ pierwszej instancji) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach o "[...]". Na elektroniczną skrzynkę podawczą Starostwa Powiatowego w "[...]" 24 czerwca 2019 r. wpłynęło odwołanie od powyższej decyzji, w którym wskazano jako wnoszących "[...]" (dalej: skarżący). Pismo to zostało podpisane wyłącznie przez skarżącego. Skarżący zarzucili w nim, że organ pierwszej instancji wysyłał korespondencję kierowaną do nich na nieaktualny adres, a skarżąca decyzję odebrała w siedzibie organu dopiero po 8 miesiącach od daty wydania decyzji. Postanowieniem z 27 sierpnia 2019 r., Wojewoda "[...]" (dalej Wojewoda, organ odwoławczy) stwierdził, że odwołanie skarżących zostało wniesione z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu postanowienia podał, że stosownie do art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wywiódł z art. 22 ust. 2 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r., poz. 725 ze zm.), że na właścicielach i użytkownikach wieczystych nieruchomości spoczywa obowiązek powiadamiania organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków o zmianie danych nią objętych, w tym o miejscu pobytu stałego lub adresu siedziby tych podmiotów. Podkreślił, że dane te są istotne z punktu widzenia obrotu prawnego, czyż z doręczaniem na adres ujawniony w katastrze nieruchomości wiążą się doniosłe skutki prawne. Skutki te określa art. 44 § 4 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku doręczenia zastępczego, gdy przesyłka nie zostanie podjęta po powtórnym zawiadomieniu, doręczenie uważa się za dokonane z upływem 14 dni od dnia pierwszego zawiadomienia. Skarżący są właścicielami działki nr "[...]", która objęta została obszarem oddziaływania inwestycji i z tej przyczyny zostali uznani za stronę postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z 9 października 2018 r. W ewidencji gruntów dotyczącym tej działki wskazany został wyłącznie adres, pod który organ pierwszej instancji kierował korespondencję, którą doręczał skarżącym. Przesyłki wracały do organu pierwszej instancji z adnotacją "nie podjęta w terminie". Pierwsze nieskuteczne doręczenie nastąpiło 15 października 2018 r., następnie przesyłki zostały awizowane powtórnie 23 października 2018 r. i nie zostały podjęte w terminie do 30 października 2018 r. Zachowanie zaś wymogów doręczenia zastępczego uprawniało do przyjęcia fikcji doręczenia i uznania go za skuteczne z dniem 30 października 2018 r. W konsekwencji powyższego, stwierdził, że odwołanie z 24 czerwca 2019 r. zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu. Wojewoda dodał, że z odwołaniem skarżący nie wnieśli prośby o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności procesowej. W złożonej do tut. Sądu skardze skarżący zarzucili, że skutki doręczenia na adres wskazany w katastrze nieruchomości zostały uregulowane w art. 11d ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w którym przewidziano, że wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Brak jest jednak takiego uregulowania w zakresie objętym kwestionowanym postępowaniem, tj. inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Stwierdzili, że Starosta nie doręczył im skutecznie decyzji z 9 października 2018 r., gdyż osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, co wynika z art. 42 § 1 k.p.a. Tym samym, nie uchybili terminowi do wniesienia odwołania. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżących według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Wymaga przypomnienia, że do czynności wstępnych organu odwoławczego należy badanie wymogów formalnych wniesionego odwołania. Jak natomiast wynika z art. 63 § 2 i 3 k.p.a. podanie (żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie) powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, a także powinno być podpisane przez wnoszącego (z wyłączeniem, sytuacji gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, wówczas podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu). Przy czym, zgodnie z art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a. podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. Konsekwencją stwierdzenia braków formalnych odwołania jest zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. Przewiduje on, że jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa (poza sytuacją niewskazania adresu, uregulowaną w § 1 art. 64), należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych wynika, że odwołanie skarżącej nie zostało przez nią podpisane. Organ odwoławczy nie dostrzegł tego braku formalnego i nie wezwał skarżącej do jego uzupełnienia, co narusza powołane wyżej przepisy. Dopiero po uzupełnieniu powyższego braku, organ odwoławczy był władny badać kwestię zachowania terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia. W tym kontekście należy podnieść, że skuteczność doręczania pism w trybie zastępczym uzależniona jest od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w art. 44 k.p.a. Z tego względu zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. W związku z doniosłymi skutkami procedury określonej w powołanym przepisie - przyjęcia fikcji doręczenia, szczególnie rygorystycznie należy podchodzić do kwestii ustalenia prawidłowego adresu podmiotu, któremu doręczana ma być przesyłka. Jedną z gwarancji skuteczności doręczenia zastępczego, obok niebudzące wątpliwości oznaczenie adresata, jest bowiem jednoznaczne, prawidłowe podanie jego aktualnego adresu. Z uwagi na powyższe nie można przyjąć, jak to uczynił organ odwoławczy, że dane z ewidencji gruntów, w tym adres zamieszkania strony, stanowią podstawową informację o miejscu zamieszkania strony na potrzeby postępowania administracyjnego. Przepis art. 20 ust. 2 pkt 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego nie stanowi normy o charakterze procesowym, uchylającym w uregulowanym tam zakresie przepisy k.p.a. dotyczące doręczania pism stronom postępowania. Przepis ten ma charakter ogólny, stanowi pewną dyspozycję o charakterze materialnym, z którego wynika, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w różnych postępowaniach, w tym także postępowaniach administracyjnych. Zatem, należy uznać za zasadny zarzut, że decyzja organu pierwszej instancji nie została skutecznie doręczona skarżącym na adres ujawniony w ewidencji gruntów i budynków. Zwrócić należy uwagę również na to, że skarżący mieszkają przy ul. "[...]" na działce nr "[...]" tj. na działce, na którą oddziaływuje przedmiotowa inwestycja. W rozpoznawanej sprawie istotne jest również, że przedmiotowe odwołanie dotyczy decyzji ostatecznej. Decyzja organu pierwszej instancji została bowiem skutecznie doręczona inwestorowi (brak daty doręczenia - odbioru osobistego na egzemplarzu decyzji znajdującej się w aktach administracyjnych) oraz pozostałym stronom postępowania (z wyłączeniem skarżących) 16 października 2018 r. Zatem, mimo niedoręczenia jej skarżącym, decyzja ta stała się ostateczna najpóźniej 30 października 2018 r. Zgodnie zaś z art. 129 § 1 i 2 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie tego terminu decyzja staje się ostateczna. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym został wypracowany jednolity pogląd, że strona, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i której nie doręczono decyzji, nie ma prawa do wniesienia odwołania, jeżeli upłynął termin do jego wniesienia. Może ona w takim przypadku jedynie wnosić o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji z powodu niedoręczenie jej decyzji liczy się bowiem od dnia doręczenia decyzji pozostałym stronom, które brały udział w postępowaniu. Po upływie tego terminu, tj. po "ustatecznieniu" się decyzji, strona, której organ nie doręczył rozstrzygnięcia, może skutecznie bronić się tylko przez złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2017, s. 708 i s. 775). Zaznaczyć należy, że podmiot, któremu decyzji nie doręczono, nie ma możliwości ani równoczesnego korzystania z tych dwóch trybów, ani decydowania o tym, z którego z nich chce skorzystać. To organ administracji musi ustalić czy "odwołanie" osoby, której decyzji nie doręczono wpłynęło przed upływem terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym decyzję doręczono (przed uzyskaniem przez decyzję przymiotu ostateczności), czy po tym terminie, tj. po tym jak decyzja stała się ostateczna. W zależności od tego winien żądanie strony, rozpatrzyć przy zastosowaniu właściwych w danych okolicznościach przepisów postępowania (por. np. wyrok: NSA z 5 kwietnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1204/18, WSA w Gdańsku z 17 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 62/10, WSA we Wrocławiu z 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 84/11, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Innymi słowy podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, może wnieść odwołanie dopóty, dopóki decyzja nie jest ostateczna, a więc tak długo, jak długo nie upłynął termin do wniesienia odwołania. Po tym terminie pismo, z którego wynika zamiar wniesienia odwołania i w którym podnosi się, że uniemożliwiono stronie wzięcie udziału w postępowaniu, winno być rozpatrywane jako podanie o wznowienie postępowania oparte na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. II OSK 764/18, WSA w Poznaniu z 4 kwietnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 1099/18, wyrok WSA w Kielcach z 17 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Ke 753/18, wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2010 r., sygn. II SA/ Gd 279/10, wyrok WSA w Gdańsku z 8 września 2010 r., sygn. II SA/Gd 279/10, CBOSA; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2019; teza 8 do art. 134 k.p.a.). Przepisy k.p.a. łączą bowiem prawo do skutecznego wniesienia odwołania wyłącznie z faktem doręczenia decyzji, a nie dowiedzenia się o jej treści. Z powyższym koresponduje pogląd, że decyzja może zostać doręczona wyłącznie jeden raz, a przyjęcie odmiennej koncepcji godziłoby w zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą decyzje, od których nie przysługuje odwołanie, a więc decyzje ostateczne, nie mogą być wzruszane dowolnie, lecz tyko w przypadkach i w trybie określonym w k.p.a. Z zasady tej wynika też niedopuszczalność stosowania wykładni rozszerzającej podstaw prawnych wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego oraz związanie przesłankami negatywnymi, wyłączającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Celem tej zasady jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, lecz także ochrona porządku prawnego. Dodać należy, że czynność doręczenia decyzji po jej wydaniu ma charakter jednorazowy i wywołuje określone skutki prawne, niezależnie od prawidłowości doręczenia (tak NSA w wyrokach z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12 i z 25 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1201/10, CBOSA). Wobec powyższego, uwzględniając eksponowany przez skarżących w piśmie kierowanym do organu odwoławczego zarzut, że pozbawiono ich możliwości udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony z uwagi na nieprawidłowe doręczenie pism, organ odwoławczy, przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, zobowiązany był, zgodnie z art. 9 k.p.a., poinformować skarżących o powyższym i jednocześnie zobowiązać ich do wyjaśnienia, czy w takiej sytuacji podtrzymują stanowisko, że ich podanie z 24 czerwca 2019 r. stanowi odwołanie, czy też jest to wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z 9 października 2018 r. (z zastrzeżeniem, że skarżącą należy wezwać jednocześnie do podpisania przedmiotowego pisma). Dopiero takie działanie Wojewody byłoby zgodne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego – art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a., tj. uwzględniające słuszny interes strony skarżącej oraz pogłębiające zaufanie uczestników postępowania do organów administracji publicznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej, będącego radcą prawnym, oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).