II SA/Ol 783/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 roku sprawy ze skargi J.C. i K.C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki domku letniskowego – grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na J. i K.C. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 18075 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym wystawionym w dniu "[...]" przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i wezwał do jej wpłacenia w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia. W uzasadnieniu wskazano, iż J. i K.C. nie wykonali obowiązku rozebrania budynku wybudowanego na działce nr 51/24 w obrębie M., gm. P., który to nakaz wynika z decyzji ostatecznej wydanej w dniu "[...]" przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S. W związku z tym, iż organ nadzoru budowlanego ma obowiązek wyegzekwować wykonanie decyzji ostatecznej, w dniu "[...]" zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne wobec zobowiązanych. Wskazano, iż zgodnie z art. 121 § 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa, a jej wysokość stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Podano wyliczenia, na podstawie których ustalono wysokość grzywny oraz opłaty egzekucyjnej. Na powyższe postanowienie J. i K.C. złożyli zażalenie, wnosząc o jego uchylenie. Podnieśli, iż w ich ocenie nałożona grzywna jest bardzo wysoka i nie stać ich na jej zapłacenie. Ponadto wskazali, że odkładanie decyzji o rozbiórce jest spowodowane nowymi okolicznościami. Korzystny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia "[...]" wydany w podobnej sprawie, dotyczący domku znajdującego się na sąsiedniej działce, utwierdza ich bowiem w przekonaniu, iż legalizacja przedmiotowej budowy będzie jednak możliwa. Jednocześnie odwołujący wnieśli o zgodę na czasowe użytkowanie przedmiotowego obiektu. Postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. odmówił uznania zarzutów w sprawie prowadzenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego. Wskazano, iż zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji podstawą do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej mogą być wyłącznie przesłanki wymienione w art. 33 powołanej ustawy, zaś termin do ich zgłoszenia wynosi 7 dni. Stwierdzono, iż termin ten został przekroczony, a zatem zgłaszanie zarzutów jest niedopuszczalne. Podkreślono, iż wysokość nałożonej grzywny została prawidłowa wyliczona i wynika wprost z ustawy. Stanowi ona, obok wykonania zastępczego, jedyny środek egzekucyjny, który może stosować organ nadzoru budowlanego w celu przymuszenia. Ponadto stosownie do przepisów cytowanej ustawy organ egzekucyjny stosuje takie środki, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku i jednocześnie są najmniej uciążliwe spośród tych, które w danej sytuacji można zastosować. Mimo iż ustawa nie stanowi wprost, który środek jest najmniej dolegliwy, w ocenie organu grzywna w celu przymuszenia jest najmniej uciążliwa. Na to postanowienie strony nie złożyły zażalenia. Natomiast postanowieniem z dnia "[.. ]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji z dnia "[...]" W uzasadnieniu podano, iż kwestionowane postanowienie zostało wydane w toku postępowania egzekucyjnego, a zatem ocena jego legalności powinna być dokonana przede wszystkim z punktu widzenia zgodności z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przedmiotowej sytuacji istnieje tytuł wykonawczy, który jest podstawą egzekucji w administracji i obejmuje nakaz rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku, zgodnie z treścią ostatecznej decyzji. Wobec niewykonania nałożonego obowiązku, mimo upomnienia z dnia "[...]", organ I instancji był zobowiązany do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Wskazano, iż spośród wszystkich środków egzekucji, wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. b ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, grzywna w celu przymuszenia jest najłagodniejszym środkiem egzekucji w administracji, bowiem strona może wykonać nałożony obowiązek i wówczas nałożone, a nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Podkreślono, iż grzywna nie jest karą za wykroczenie, lecz środkiem przymuszającym do wykonania ostatecznej decyzji, dlatego też została ona ustalona na takim poziomie, aby jej dotkliwość a zarazem możliwość późniejszego umorzenia spowodowała wykonanie nałożonego obowiązku. Podano, iż wysokość grzywny zależy od okoliczności danej sprawy i jest obliczana osobno dla każdego przypadku według ściśle określonych przez ustawodawcę kryteriów. Wskazano, iż w przedmiotowym postanowieniu wysokość grzywny została obliczona prawidłowo. Dodatkowo wyjaśniono, iż wpłacenie nałożonej grzywny nie jest równoznaczna z legalizacją samowoli budowlanej i dalsza bezczynność strony w rozbiórce obiektu objętego decyzją spowoduje wykonanie zastępcze na koszt zobowiązanych. Na powyższe postanowienie skargę złożyli J. i K.C., wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zarzucili naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niezawieszeniu postępowania mimo, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie postanowienia zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku skarżących o odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki budynku i zezwolenie na czasowe jego wykorzystanie. W uzasadnieniu skarżący podkreślili, iż w dniu "[...]" wystąpili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. o odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki budynku i zezwolenie na czasowe jego wykorzystanie. Decyzją z dnia "[...]" organ odroczył wykonanie przymusowej rozbiórki przedmiotowego budynku i zezwolił na jego czasowe wykorzystanie jako domku letniskowego do dnia "[...]". Powołując się na orzecznictwo, skarżący podnieśli, iż w tej sytuacji zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące zawieszenie postępowania, stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W ocenie skarżących sprawa dotycząca odroczenia wykonania przymusowej rozbiórki budynku miała znaczenie prejudycjalne w niniejszej sprawie, bowiem tylko nieuwzględnienie wniosku skarżących o odroczenie wykonania przymusowej rozbiórki budynku i zezwolenia na czasowe jego wykorzystanie, mogłoby uzasadniać utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia "[...]". W przeciwnym przypadku, skarżone postanowienie powinno zostać uchylone. Skarżący podnieśli, iż w związku z zaistnieniem zagadnienia wstępnego w przedmiotowej sprawie, organ drugiej instancji powinien z urzędu zawiesić postępowanie zażaleniowe. W związku z tym, iż postępowanie zażaleniowe nie zostało zawieszone, wbrew wynikającemu wprost z przepisów prawa obowiązkowi, nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących gdyby organ odwoławczy zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, to w świetle decyzji z dnia "[...]" brak byłoby podstaw do utrzymania w mocy postanowienia z dnia "[...]’ o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, wskazując iż przesłanki zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały szczegółowo przedstawione w uzasadnieniu postanowienia. Odnosząc się do kwestii zawieszenia postępowania wskazano, iż złożony wniosek o odroczenie nakazu rozbiórki nie jest zagadnieniem wstępnym w postępowaniu egzekucyjnym zmierzającym do likwidacji samowoli budowlanej. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia "[...]" może stanowić podstawę zawieszenia postępowania egzekucyjnego w trybie art. 56 § 1 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a właściwym do wydania postanowienia w tej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję czy postanowienie Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r. Nr 229 poz. 1954 ze zm.) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Przy czym w myśl art. 121 § 5 tej ustawy wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętej nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w celu egzekucji obowiązku określonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia "[...]" nakładającego na skarżących obowiązek rozbiórki budynku wybudowanego na działce o nr 51/24 w obrębie M. gm. P. Jak podali sami skarżący w zażaleniu obowiązek ten nie został wykonany. W związku z tym w ocenie Sądu zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z przepisami prawa. Powierzchnia budynku stanowiąca podstawę do obliczenia wysokości grzywny została ustalona w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu "[...]" z udziałem strony. Do wyliczeń prawidłowo przyjęto cenę 1m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego ogłoszoną przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych w Komunikacie z dnia 21 maja 2008r. (Dz.Urz. GUS Nr 5 poz. 33), czyli w wysokości obowiązującej w dacie orzekania przez organy. Natomiast zarzuty podniesione przez skarżących nie są zasadne. Wskazać przede wszystkim należy, iż postępowanie egzekucyjne, w toku którego wydane zostało zaskarżone postanowienie, toczy się w oparciu o wyżej przywołaną ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a nie o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 18 tej ustawy tylko w przypadku, jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odroczenie terminu wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania egzekucyjnego, czy też odstąpienia od czynności egzekucyjnych. Zgodnie z art. 56 § 1 pkt 1 tej ustawy w takim przypadku organ egzekucyjny zawiesza postępowanie egzekucyjne, wydając w tym zakresie stosowne postanowienie (art. 56 § 1 pkt 3 ustawy). Jednakże w myśl art. 58 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku zawieszenia postępowania egzekucyjnego pozostają w mocy dokonane czynności egzekucyjne. Organ egzekucyjny może jednak uchylić dokonane czynności egzekucyjne jeżeli jest to uzasadnione ważnym interesem zobowiązanego, interes wierzyciela nie stoi temu na przeszkodzie, a osoby trzecie na skutek tych czynności nie nabyły praw (art. 58 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Należy przy tym wskazać, iż odmiennie niż w Kodeksie postępowania administracyjnego została uregulowana kwestia wykonalności rozstrzygnięć podejmowanych w toku postępowania egzekucyjnego. Zgodnie bowiem z art. 17 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wniesienie zażalenia nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. W niniejszej sprawie postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało wydane w dniu 11 czerwca "[...]" i doręczone skarżącym w dniu 1 lipca "[...]". Fakt, iż w dniu 4 lipca "[...]" skarżący wnieśli zażalenie na to postanowienie nie miało żadnego wpływu na jego wykonalność. Zatem z datą doręczenia przedmiotowego postanowienia skarżącym została dokonana czynność egzekucyjna polegająca na nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. W tej sytuacji złożenie wniosku o odroczenie terminu wykonania obowiązku nie miało charakteru zagadnienia wstępnego w toku postępowania zażaleniowego. W związku z tym organ drugiej instancji mógł rozpatrzyć zażalenie jeszcze przed rozstrzygnięciem organu egzekucyjnego co do wniosku o odroczenie wykonania obowiązku. W tym zakresie w ocenie Sądu nie naruszono prawa. Natomiast – jak wskazano wyżej – wydanie decyzji o odroczeniu obowiązku stanowi podstawę do zawieszenia postępowania, co z kolei daje prawo skarżącym do wystąpienia do organu egzekucyjnego o uchylenie przedmiotowego postanowienia na podstawie art. 58 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, o ile zostaną spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.