II SA/Ol 783/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości rolnej oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z dnia 15 lipca 1966 r. (znak: [...]) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. orzekło przejąć na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od wszelkich obciążeń nieruchomość rolną o pow. 14,56 ha bez budynków położoną we wsi [...] gromada [...], stanowiącą własność S. J. na podstawie aktu nadania Nr [...] z dnia 29 listopada 1947 r. oznaczoną numerami działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] opuszczoną samowolnie przez spadkobierców wiosną 1966 r. J. M. (dalej jako: "strona", "skarżąca") podaniem z 16 lutego 2023 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z żądaniem stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Jako przyczynę stwierdzenia nieważności tej decyzji wskazała art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). Postanowieniem z 13 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ") odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 15 lipca 1966 r. z uwagi na przesłankę z art. 158 § 3 k.p.a. Skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że Kolegium powinno rozpoznać sprawę merytorycznie. Ponadto według strony organ odwoławczy bezzasadnie przyjął datę doręczenia decyzji A. J. jako moment początkowy, od którego należało liczyć termin, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. Kolegium postanowieniem z 19 czerwca 2023 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z 13 kwietnia 2023 r. W uzasadnieniu postanowienia podniosło, że decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 15 lipca 1966 r. weszła do obrotu prawnego poprzez jej doręczenie. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru pisma skierowanego do A. J. z datą odbioru 30 lipiec 1966 r. Od tego dnia należy liczyć 30-letni termin, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. Stosownie zaś do z art. 158 § 3 k.p.a. jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Skargę na postanowienie Kolegium wywiodła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Kolegium z 13 kwietnia 2023 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 2 i 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niezgodny z Konstytucją przepis art. 158 § 3 k.p.a. i bezzasadne przyjęcie, że przepis ten zamyka drogę do stwierdzenia z urzędu, że decyzja z 15 lipca 1966 r. została wydana z naruszeniem prawa. 2. naruszenie art. 107 k.p.a. w zw. art. 158 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie opisanej w tym przepisie regulacji i zaniechanie stwierdzenia, wobec zastosowania dyspozycji art. 158 § 3 k.p.a., że decyzja z dnia 15 lipca 1966 r., o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od wszelkich obciążeń nieruchomości rolnej bez budynków położonej we wsi [...] gromada [...], stanowiąca własność S. J. na podstawie aktu nadania nr [...] z dnia 2 listopada 1947 roku, została wydana z naruszeniem prawa. 3. art. 6, 7, 7a i 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie opisanych powyżej przepisów w sytuacji gdy strona od samego początku wskazywała na brak zgodności z Konstytucją normy, jaka została wprowadzona do art. 158 § 3 k.p.a. ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego i weszła w życie 16 września 2021 r., prowadzące do sytuacji, w której nie zostały podjęte czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela, w tym w szczególności nie stwierdzono, że decyzja 15 lipca 1966 r., została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła m.in., że regulacja zawarta w art. 158 § 3 k.p.a. została przez Kolegium zastosowania w niniejszej sprawie w sposób błędny. Rozstrzygnięcia wydane w postępowaniu prowadzonym przed Kolegium pojawiły się w obrocie w wyniku rażącego naruszenia przez ten organ przepisów prawa. Organ ten oparł wydane przez siebie rozstrzygnięcie na niezgodnym z Konstytucją przepisie rangi ustawowej. Ponadto błędnie zinterpretował powołany przez siebie, jako podstawa rozstrzygnięcia przepis, następstwem czego bezzasadnie odstąpił od wydania decyzji, w której w istocie zobligowany był stwierdzić, że decyzja, której dotyczył złożony przez stronę wniosek została wydana z naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2022 r. poz. 2325). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2023 r. poz. 1634 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z 19 czerwca 2023 r., którym organ ten utrzymał w mocy własne postanowienie z 13 kwietnia 2023 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z dnia 15 lipca 1966 r. Kolegium wydało zaskarżone postanowienia w oparciu o art. 158 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej jako: k.p.a.). Stosownie do tego przepisu jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotowa regulacja, na którą powołuje się organ, weszła w życie dnia 16 września 2021 r. na mocy ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491). Skarżąca zaś podaniem z 16 lutego 2023 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N. z 15 lipca 1966 r. W ocenie sądu stan faktyczny w przedmiotowej sprawie wpisuje się w hipotezę normy wynikającej z art. 158 § 3 k.p.a. Należy bowiem zwrócić uwagę, że hipoteza tego przepisu obejmuje postępowania, co do których wniosek o wszczęcie został złożony po upływie 30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Inaczej mówiąc, przepis ten dotyczy postępowań potencjalnych, które dopiero mogłyby być wszczęte, i eliminuje możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, skoro od jej doręczenia (ogłoszenia) upłynęło 30 lat. Wspomniany przepis stanowi zatem podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w odniesieniu do wniosków złożonych po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji, od doręczenia lub ogłoszenia których minęło 30 lat. Podkreślić nadto trzeba, że wspomniana ustawa nowelizująca ogranicza uprawnienia stron do zaskarżania decyzji administracyjnych, dlatego nie powinna w żadnej mierze podlegać wykładni rozszerzającej. W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja z 15 lipca 1966 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w N., którą orzeczono o przejęciu na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od wszelkich obciążeń nieruchomość rolną o pow. 14,56 ha bez budynków położoną we wsi [...] gromada [...], została doręczona A. J. 30 lipca 1966 r. i wtedy weszła do obrotu prawnego. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się bowiem zwrotne potwierdzenie odbioru pisma skierowanego do A. J. z datą odbioru 30 lipiec 1966 r. (akta adm. k. - 22). Niewątpliwie to właśnie od tego dnia należy liczyć 30-letni termin, o którym mowa w art. 158 § 3 k.p.a. Dodać należy, że ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z 29 czerwca 1966 r. wynika, że przed wydaniem przedmiotowej decyzji z 15 lipca 1966 r. dokonano niezbędnych ustaleń co okoliczności istotnych dla wydania tego rozstrzygnięcia. Ustalono, że S. J. zmarł w lutym 1965 r. a pozostały po nim dzieci, między innymi A. J. (jego adres został ustalony) będące spadkobiercami, które jednak opuściły to gospodarstwo. W notatce dokładnie wyjaśniono kto opuścił gospodarstwo i w jakim czasie to nastąpiło. Końcowo wskazać także należy, że niniejsze postępowanie dotyczyło jedynie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. aktu formalnego, a nie merytorycznego. Wniesienie do organu wniosku o wszczęcie postępowania uruchamia w pierwszej kolejności etap wstępnej kontroli dopuszczalności zgłoszenia takiego żądania, w ramach którego organ dokonuje m.in. oceny, czy żądanie o wszczęcie postępowania może zostać skutecznie wszczęte. W przypadku negatywnego wyniku tej oceny, niedopuszczalne jest przejście przez organ do kolejnego etapu postępowania, w którym dochodzi do merytorycznego rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji co do istoty. W postanowieniu wydanym w trybie art. 158 § 3 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może zatem formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, jakim w przypadku żądania stwierdzenia nieważności decyzji jest ocena danej decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tych wszystkich względów, w tym postępowaniu organ nie mógł (a nawet nie był uprawniony) odnosić się do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów, a odnoszących się do prawidłowości decyzji. Podobnie nie miały znaczenia dla niniejszej sprawy, odnoszącej się do możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, kwestie cywilnoprawne dotyczące spadku i postępowania spadkowego. W ocenie sądu nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Z akt sprawy wynika, że organy nie uchybiły przepisom proceduralnym i przeanalizowały wszystkie okoliczności, które były istotne i niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, tj. art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazuje natomiast wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Interpretując powyższe przepisy należy zauważyć, że ustawodawca nałożył na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wyłącznie działań niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego. Tym samym, organy nie są zobowiązane do dokonywania czynności nieistotnych dla skonkretyzowania praw i obowiązków danego podmiotu. Uwaga ta dotyczy również przepisu art. 77 § 1 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady prawdy materialnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. W praktyce oznacza to konieczność zgromadzenia i analizy dokumentów, które pozwolą na wydanie rozstrzygnięcia. Natomiast pozyskiwanie dowodów ponad ten wymóg, nie jest już obowiązkiem organów administracji publicznej. Należy uznać, że zakwestionowane postanowienia wydane zostały w oparciu o właściwie i wyczerpująco ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny, biorąc również pod uwagę wyjaśnienia skarżącej. Dlatego nie może być mowy o naruszeniu, wskazywanych w skardze, przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 7a k.p.a. i art. 8 k.p.a. Jeszcze raz należy podkreślić, że stan faktyczny w sprawie został ustalony wyczerpująco i jest on ewidentny, rozstrzygnięcia zaś organów zawierają pełne i wyczerpujące uzasadnienia, nie uchybiając przepisom art. 107 k.p.a. Trzeba mieć też na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń, a także różnego rodzaju skutki prawne, które następują po upływie określonego terminu. Mając zatem na uwadze treść obowiązującego przepisu art. 158 § 3 k.p.a. oraz domniemanie jego konstytucyjności, zasadnym jest przyjęcie, że w sprawie tej ziściły się przesłanki nim określone do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Niezasadne są więc również zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 i 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niezgodny w ocenie skarżącej z Konstytucją przepis art. 158 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi.