II SA/Ol 784/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2019 r. sprawy ze skargi F. W. na Wojewodę w przedmiocie niedopełnienia obowiązku służbowego i przekroczenia uprawnień postanawia odrzucić skargę. 18 września 2019 r. F. W. (dalej jako: "skarżący") wniósł do tutejszego Sądu za pośrednictwem Wojewody skargę na ten organ, zarzucając rażące naruszenie prawa, niedopełnienia obowiązku służbowego i przekroczenia uprawnień przez działającego z upoważnienia tego organu Wojewódzkiego Inspektora Wydziału Gospodarki Nieruchomościami w rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu wniosku skarżącego z 22 lipca 2019 r., tj.: o postępowanie dyscyplinarne przeciwko Staroście; o postępowanie administracyjne w sprawie "[...]"; o przekazanie sprawy do rozpatrzenia do innego organu; o postępowanie określone dwoma zarządzeniami w postanowieniu z "[...]" r., które nie zostały wdrożone do realizacji i ich zignorowanie przez Starostę; o rozstrzygnięcie sprawy, przekazanej jako skargi do Starosty 5 sierpnia 2019 r., którą utajnił i zlekceważył Starosta nie przekazując jej do Wojewódzkiego Sądu. W związku z powyższym skarżący wniósł o uznanie zasadności skargi i ukaranie organu za niedopełnienie obowiązku służbowego, przekroczenie uprawnień, uznanie rażącego naruszenia prawa oraz nałożenie na organ obowiązku rozpoznania wniosku i rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że postanowieniem z "[...]" r. Wojewoda uznał zasadność zażalenia skarżącego i wyznaczył Staroście 60 dni na załatwienie sprawy ustalenia odszkodowania. Mimo tego Starosta nie wykonał zobowiązania. Starosta nie wykazał żadnych przyczyn nieuzasadnionej zwłoki. Dlatego skarżący wystąpił do Wojewody z wnioskiem o postępowanie przeciwko Staroście. Wojewoda jednak nie podjął żadnego postępowania przeciwko Staroście ani żadnych środków, które zapobiegłyby naruszeniu terminów w przyszłości. Nie podjął się wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, wyznaczając Staroście kolejny termin na załatwienie sprawy do 30 września 2019 r. Skarżący podkreślił, że sprawa toczy się od 2012 r. i już kilkanaście razy przesuwano termin jej załatwienia. Zarzucił, że Wojewoda tolerował bezprawie, gdyż nie podjął żadnego postępowania przeciwko Staroście i nie nałożył na niego kary. Zdaniem skarżącego Wojewoda nie wywiązał się z postanowienia wydanego "[...]" r. Dlatego, w ocenie skarżącego, skargę należy uznać za w pełni uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że pismem z 17 kwietnia 2019 r. skarżący wniósł do Wojewody zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w sprawie ustalenia odszkodowania za 100% zniszczenie działki nr "[...]" przez spółkę A; za zajęcie działki od listopada 2012 r. do czasu komisyjnego jej przekazania dla właścicieli nieruchomości oraz za szkody nieujęte, a pominięte w wydanych zaskarżonych dwóch decyzjach, uchylonych wyrokiem sądu administracyjnego w Olsztynie z 15 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 541/17. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia, Wojewoda wydał postanowienie z "[...]" r., znak: "[...]", w którym, m.in.: uznał zażalenie za uzasadnione, wyznaczył Staroście na załatwienie sprawy termin 60 dni - od dnia doręczenia postanowienia z "[...]" r., zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, zarządził podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości, stwierdził, iż niezałatwienie ww. sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskiem z 16 lipca 2019 r. Starosta wystąpił do Wojewody o przedłużenie terminu załatwienia ww. sprawy, wskazując, że odszkodowanie ma być ustalone na podstawie operatu szacunkowego, a istniejący w aktach sprawy operat szacunkowy jest nieaktualny. W związku z trudnością sporządzenia nowego operatu szacunkowego i skomplikowanym charakterem sprawy Wojewoda przychylił się do wniosku Starosty i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do 30 września 2019 r. Natomiast 22 lipca 2019 r. skarżący złożył wniosek o postępowanie przeciwko Staroście z tytułu zaniedbania i niedopełnienia obowiązków służbowych. W piśmie z 30 lipca 2019 r. skarżący stwierdził, że niniejszy wniosek jest skargą na bezczynność Starosty i wnioskiem o postępowanie dyscyplinarne przeciwko Staroście, wnioskiem o postępowanie administracyjne w sprawie "[...]", wnioskiem o przekazanie sprawy z urzędu do innego organu do załatwienia, wnioskiem o postępowanie określone w dwóch zarządzeniach w postanowieniu z "[...]" r. znak: "[...]", które nie zostały wdrożone do realizacji i zostały zignorowane. Zawiadomieniem z 5 sierpnia 2019 r. Wojewoda przekazał niniejszą skargę Staroście. Organ wskazał, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, o czym skarżący został poinformowany. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W rozpoznawanej sprawie skarga podlega odrzuceniu, bowiem przedmiot zaskarżenia nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Na zasadzie art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Natomiast art. 3 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Powyższe unormowania wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, co ma tę konsekwencję, że wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpatrywanej sprawie skarżący domaga się ukarania przez sąd administracyjny Wojewody za niedopełnienie obowiązku służbowego i przekroczenie uprawnień w związku z niepociągnięciem do odpowiedzialności Starosty za nieuzasadnioną, zdaniem skarżącego, zwłokę w załatwieniu sprawy ustalenia odszkodowania na rzecz skarżącego. W przekonaniu skarżącego Wojewoda toleruje bezprawie i nie podejmuje żadnych środków zapobiegawczych, które zapewniłyby przestrzeganie terminów załatwiania sprawy przez organ I instancji. Skarżący zarzucił także, że Wojewoda nie rozpoznał jego wniosku o przekazanie sprawy do załatwienia innemu organowi, że nie wyjaśnił przyczyn i osób winnych zwłoki, że nie rozpatrzył jego skargi na bezczynność, tylko przekazał ją Staroście, który ją zlekceważył i nie przesłał Sądowi. Mając powyższe na uwadze, wniesioną skargę zakwalifikować należy jako skargę, o której mowa w przepisach Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r. poz.2096, dalej jako: "k.p.a."), dotyczącego skarg i wniosków. Stosownie do treści art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W myśl art. 228 k.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia. Natomiast właściwość tych organów określa art. 229 oraz 230 k.p.a. Z powyższych przepisów wynika wyraźnie, że postępowanie skargowe normowane przepisami Działu VIII k.p.a. prowadzone jest wyłącznie przez organy administracji publicznej. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainicjowana skargą ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości i terminowości ich działania oraz zbadania potrzeby podjęcia określonych czynności, stanowi wewnętrzną sprawę organów. Stosownie do art. 237 § 3 k.p.a. o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego, przy czym elementy składowe tego zawiadomienia określa art. 238 § 1 k.p.a. Przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują kontroli sądów administracyjnych w sprawach objętych tymi regulacjami. Z powyższych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zatem właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu czy pracowników, skarg wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości (por. postanowienia Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 25 lutego 2009 r., sygn. II OSK 241/09; z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2849/15 i powołane tam orzecznictwo, post. WSA w Olsztynie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 843/17, publ. na stronie rzeczenia.nsa.gov.pl). Niezależnie od powyższego wniesionej skargi nie można także rozpatrywać w kierunku bezczynności organu wyższego stopnia. Bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ale tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a, czyli gdy organ jest zobowiązany do wydania aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Skoro w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego, to nie przysługuje także skarga na bezczynność w tym zakresie. Także na postanowienie organu wyższego stopnia w przedmiocie rozpatrzenia ponaglenia nie przysługuje zażalenie, postanowienie takie nie rozstrzyga istoty sprawy, nie kończy postępowania w sprawie, a więc zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2098/17 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 4 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 949/17, publ. w CBOSA). Tym samym, nie jest dopuszczalne skarżenie bezczynności organu wyższego stopnia w rozpatrzeniu ponaglenia. Celem instytucji ponaglenia unormowanej w art. 37 k.p.a., co podkreślić należy, jest likwidacja bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej w trybie postępowania administracyjnego. Jeżeli działanie to nie przyniesie zamierzonego przez stronę skutku, może ona wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania przez organ pozostający w zwłoce w załatwieniu sprawy, w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Dopiero rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę, Sąd będzie mógł oceniać czy rzeczywiście Starosta pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy i czy doszło do rażącego naruszenia prawa. Również żądanie o wyłączenie organu nie jest załatwiane zaskarżalnym postanowieniem. Dlatego nie można zaskarżyć bezczynności organu w tym zakresie. Stosownie do art. 142 k.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Tym samym, okoliczności uzasadniające wyłączenie organu strona może podnosić w odwołaniu od decyzji. Także przekazanie podania do załatwienia innemu organowi w trybie art. 65 § 1 k.p.a. nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy skarga podlegała odrzuceniu z mocy art. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.