II SA/Ol 785/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Beata Jezielska Asesor WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. Uchyla zaskarżoną decyzję; II. Zasądza, od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. Orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 kwietnia 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 lutego 2005 r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckej w kwocie 504,25 zł z tytułu wzrost wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej - nawierzchni jezdni i chodników, uchylono zaskarżoną decyzję i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego rozstrzygnięcia wskazywano na brak w aktach sprawy dokumentów pozwalających na stwierdzenie, że inwestycja, której dotyczyła opłata adiacencka, polegała na budowie drogi, a nie na jej modernizacji. Zastrzeżenia Kolegium budził także operat szacunkowy co do sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości. Odnosiło się to głównie do przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego obiektów porównawczych oraz określenia procentowego wpływu braku urządzonej nawierzchni jezdni na wartości rynkową wycenianej działki. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta decyzją z dnia 21 czerwca 2005 r. nr "[...]" ustalił J. S. - właścicielowi nieruchomości mającej adres: P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]"o powierzchni 357 m2, obręb O., uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr "[...]"- opłatę adiacencka w kwocie 357 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej - nawierzchni jezdni i chodników. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazano art. 144 ust. l, art. 145 i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, z późn. zm.) oraz uchwałę Nr "[...]" Rady Miasta z dnia 14 listopada 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej (Dz..Urz. województwa "[...]") W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził m.in., że budowa ul. W. polegająca na wykonaniu nawierzchni i chodników nie jest jej modernizacją lecz nową inwestycją i wskazał na dołączoną do akt niniejszej sprawy dokumentację mającą potwierdzać to twierdzenie. Podano także, że w dniu 7 czerwca b.r. rzeczoznawca majątkowy wykonał nowy operat szacunkowy z uwzględnieniem uwag zawartych w decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego. Rzeczoznawca majątkowy, stosownie do art. 146 ust. 3 w/w ustawy, określił wartość nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń na kwotę 38.556 zł oraz wartość nieruchomości po ich budowie na kwotę 39.984 zł, na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W oparciu o powyższe stwierdzono wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości o kwotę 1.428 zł, wynikający z wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej dla tej nieruchomości, przy czym zgodnie z powołaną wyżej uchwałą Rady Miasta z dnia 14 listopada 2001 r. ustalono, że wysokość opłaty adiacenckiej wynosi 25% różnicy wartości nieruchomości przed ł po wybudowaniu danego urządzenia infrastruktury technicznej, co w tym przypadku stanowi kwotę 357 zł. Od decyzji tej J. S. wniósł odwołanie podnosząc, że nie zapewniono mu czynnego udziału w toczącym się postępowaniu, a w szczególności przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, naruszając przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 10 § l, art. 78, art. 79 § 2, art. 81, art. 90 § 2 pkt l, art. 95 § l i 2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniwszy odwołania J. S., decyzją z dnia 20 września 2005 r. nr "[...]", utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podało, że pismem z dnia 21 lipca 2005 r. Kolegium wyznaczyło stronie, stosownie do art. 10 § l kpa siedmiodniowy termin do zapoznania się z materiałem sprawy dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek budowy ul. W.. Pan S. w odpowiedzi na ww. pismo, nie wypowiedział się "merytorycznie" o materiałach zebranych w sprawie dotyczącej opłaty adiacenckiej podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko i wskazując na brak możliwości sanacji uchybień organu I instancji. Organ odwoławczy zaakcentował, iż warunkiem wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, tj. wybudowania utwardzonej nawierzchni jezdni i chodników, co ma miejsce w niniejszej sprawie, jest uprzednie stwierdzenie, że nastąpiła realizacja tej inwestycji i że związku z tym nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Stwierdzono przy tym, że z akt sprawy przekazanych Kolegium wynika, iż komisyjny odbiór wykonanych robót przy ulicy W. nastąpił w dniu l października 2002 r. na podstawie protokołu odbioru końcowego robót, a data sporządzenia tego protokołu stanowi początek biegu 3-letniego biegu terminu przedawnienia określonego w art. 145 ust. 2 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu II instancji operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego wskazuje, że w związku z wykonaniem nowej inwestycji związanej z budową ulicy W., a polegającej na wykonaniu jezdni i chodników, wzrosła wartości omawianej nieruchomości o kwotę 1.428 zł, wobec czego możliwe było wszczęcie przez organ I instancji postępowania i ustalenie opłaty adiacenckiej. Wskazano nadto, iż art. 144 ust l ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost przewiduje obowiązek uczestniczenia właściciela nieruchomości w kosztach budowy urządzenia, a obowiązek ten nie jest uzależniony od woli zobowiązanego, a nawet od faktu korzystania z danego urządzenia. Stąd zarzuty o charakterze "słusznościowym", podnoszone przez J. S. jak brak samochodu, czy też zamiaru korzystania z ulicy W., uznano za pozostające bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia, gdyż dla ustalenia opłaty adiacenckiej istotne jest stworzenie warunków, a więc możliwości do korzystania z danej drogi. Kolegium uznając, że operat szacunkowy z dnia 7 czerwca 2005 r. został wykonany prawidłowo podało, iż dla potrzeb niniejszego postępowania rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, a jako obiekty porównawcze przyjął nieruchomości niezabudowane,położone na terenie miasta O., przeznaczone pod zabudowę mieszkalną, jednorodzinną. Zgodnie natomiast ze wskazaniami zawartymi we wcześniejszej decyzji Kolegium nie przyjęto a priori procentowego wpływu na wartość nieruchomości gruntowej faktu wybudowania drogi. Rzeczoznawca określił cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości, przyporządkowując im odpowiednią wagę. W oparciu o nowo sporządzony operat szacunkowy nie podzielono wcześniejszego stanowiska strony o uwzględnieniu okoliczności, iż nie odnosi się on do położenia nieruchomości przy zbiegu dwóch ulic tłumacząc to tym, że dostępność komunikacyjna przed wybudowaniem infrastruktury technicznej została przez rzeczoznawcę określona jako średnia właśnie z uwagi na wybudowaną już uprzednio ulicę C.. Powyższe znalazło, zdaniem organu, odzwierciedlenie we współczynniku korygującym wartość nieruchomości przed wybudowaniem drogi, gdzie przyjęto, że jest on wypadkową średniej ceny minimalnej i maksymalnej nieruchomości przyjętych do analizy. Natomiast po wybudowaniu drogi na ulicy W. ów współczynnik kształtował się na poziomie maksymalnym, co było uwarunkowane już korzystną dostępnością komunikacyjną. W ocenie Kolegium ta właśnie różnica determinowała wzrost wartości działki budowlanej, a tym samym spowodowała naliczenie opłaty adiacenckiej. W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. S. zarzucił temu organowi, że nie odniósł się do jego zarzutów odnośnie naruszenia przez organ I instancji przepisów art. 10 § l, art. 78, art. 79 § 2, art. 81, art. 90 § 2 pkt l, art. 95 § l i 2. Skarżący przyznał, że Kolegium przed wydaniem decyzji wyznaczyło mu termin do zapoznania się z aktami sprawy, uważa jednak, że nie może to zalegalizować bezprawia związanego z wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, w szczególności z pogwałceniem art. 79 § l i 2 kpa przez uniemożliwienie mu wypowiedzenia się w sprawie przed biegłym sporządzającym operat szacunkowy. Zdaniem skarżącego, wątpliwości co do sposobu naliczenia opłaty adiacenckiej w przypadku położenia nieruchomości u zbiegu trzech ulic, a nie jak błędnie przyjęto - dwóch, powinny zostać merytorycznie rozpatrzone na etapie postępowania przed organem I instancji, z możliwością zadawania przez stronę pytań biegłemu. O udziale bowiem w przeprowadzeniu dowodu może decydować jedynie strona postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów ze skargi podniesiono, iż art. 79 kpa ma zastosowanie wówczas, gdy biegły składa organowi opinie w formie ustnej lub oprócz sporządzenia opinii na piśmie składa organowi ustnie wyjaśnienia w zakresie opinii, a taka sytuacja przed organem I instancji ani przed Kolegium nie wystąpiła. Obowiązkiem zaś organu I instancji, wynikającym z art. 10 § l i art. 81 kpa, było umożliwienie stronie zapoznania się z operatem szacunkowym i zgłoszenie do niego uwag czy zastrzeżeń, a wobec niedopełnienia tego obowiązku przez organ I instancji Kolegium pismem z dnia 21 lipca 2005 r. wyznaczyło stronie termin do zapoznania się z materiałem sprawy, która z tej możliwości nie skorzystała. Wobec tego organ uważa, że nie zachodziła konieczność wzywania rzeczoznawcy majątkowego do złożenia wyjaśnień przed Kolegium w obecności strony i z tych względów zarzut naruszenia art. 10 § l, art. 79 i art. 81 Kpa. uznano za bezzasadny. Także zarzut naruszenia przepisów art. 90 § 2 pkt l i art. 95 § l i 2 kpa organ II instancji uważa za bezzasadny, jako że wskazane przepisy dotyczą sytuacji, gdy organ przeprowadza rozprawę administracyjną, a taka w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Wysuwając zaś zarzut naruszenia art. 78 strona nie wyjaśniała, co do przeprowadzenia jakiego dowodu żądanie nie zostało uwzględnione w postępowaniu, co uniemożliwia odniesienie się do jego zasadności. Kolegium nawiązało nadto do swojej poprzedniej decyzji, w której zakwestionowało w operacie szacunkowym dobór nieruchomości określonych przez rzeczoznawcę majątkowego jako podobne do nieruchomości wycenionej, stwierdzając, że nowy operat szacunkowy opracowano według nieco innych zasad. Okoliczność ta spowodowała, w ocenie organu, że wcześniejsze zastrzeżenie stało się nieaktualne, w związku z czym nie zachodziła konieczność zajmowania przez Kolegium przy rozpatrywaniu następnego odwołania odnośną kwestią. Na rozprawie sądowej J. S. przedłożył pismo procesowe zawierające obszerną polemikę z argumentacją organu odwoławczego przedstawioną w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Zarzut związany z naruszeniem art. 90 § 2 i art. 95§ l i § 2 kpa skarżący wycofał jako nieuzasadniony przyznając, że przepisy te dotyczą rozprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi. W rozpatrywanej sprawie, badając zaskarżoną decyzję w tym zakresie, Sąd stwierdził naruszenie prawa. Oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem przypomnieć należy, iż ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, póz. 1492 ), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., znowelizowano wiele przepisów dotyczących zasad udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, w tym budowy drogi. Nowe brzmienie otrzymał między innymi art. 145 ust. l ustawy, z którego wynika, że opłata adiacencka związana ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym wybudowaniem drogi, może być ustalona, o ile stworzone zostały warunki do korzystania z wybudowania drogi. Jak wielką wagę ustawodawca przywiązuje do wykazania w sposób bezsporny zaistnienia tej przesłanki, świadczy zawarte w art. 148 a znowelizowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, upoważnienie Rady Ministrów - do określenia, w drodze rozporządzenia, kryteriów uznawania, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej, z uwzględnieniem w szczególności: l/ maksymalnej odległości urządzeń infrastruktury technicznej od nieruchomości; 2/ dostępności urządzenia do podłączenia do nieruchomości; 3/ dostępności do korzystania z drogi. Ze względu na to, że do dnia wydania zaskarżonej decyzji tego rodzaju akt wykonawczy nie został wydany, organy orzekające obowiązane były samodzielnie przeanalizować i ocenić czy w rozpoznawanej sprawie nastąpiło spełnienie przesłanki z art. 145 ust. l ustawy poprzez stworzenie właścicielowi działki nr "[...]" warunków do korzystania z wybudowanej drogi przy ulicy W., a w razie odpowiedzi twierdzącej na tak postawione pytanie należało następnie wykazać, w sposób nie budzący wątpliwości, że warunki te były wystarczające do ustalenia J. S. opłaty adiacenckiej. Tymczasem kwestia ta nie została w sposób należyty przeanalizowana i oceniona przez organy orzekające w sprawie. Samo stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w dniu l października 2002 r. nastąpił odbiór wykonanych robót w zakresie budowy drogi przy ulicy W. w Olsztynie, nie daje podstaw do uznania, że organ odwoławczy - rozpoznając sprawę ponownie w jej merytorycznym całokształcie - wykazał, że w tym konkretnym stanie faktycznym zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi, wystarczające do ustalenia opłaty adiacenckiej. Drugą normatywną przesłanką warunkującą ustalenie opłaty adiacenckiej jest - w przypadku budowy drogi - wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem tego rodzaju urządzenia infrastruktury technicznej, co wynika z art. 146 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261 póz. 2603). Podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości stanowi zaś operat szacunkowy, który sporządzany jest przez rzeczoznawcę majątkowego stosownie do przepisów powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109). Ze sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego wynika, że "dla określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej w stanie obecnym i przed wybudowaniem nawierzchni jezdni przyjęto podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej". Z przepisów art. 153 ust. l ustawy i § 4 ust. l rozporządzenia wynika, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cech. Natomiast stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. W ocenie Sądu operat szacunkowy z dnia 7 czerwca 2005 r. sporządzony dla nieruchomości mającej adres: P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]" o powierzchni 357 m2, obręb O., budzi zastrzeżenia. Zauważyć bowiem należy, iż pomimo przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego innej metody w dalszym ciągu sposobem określenia wartości nieruchomości było "podejście porównawcze", a w związku z tym do porównania musiało być przyjętych kilkanaście nieruchomości podobnych, dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Natomiast z operatu szacunkowego nie wynika, że nieruchomości przyjęte do porównania z wycenianą nieruchomością są nieruchomościami podobnymi (porównywalnymi), gdyż brak jest wskazania ich cech wspólnych wpływających na wartość nieruchomości, takich jak: wyposażenie w infrastrukturę techniczną czy dostępność komunikacyjna. Wątpliwości w tym zakresie pogłębia fakt, że dwie działki, które zostały bliżej opisane ze względu na ich cenę minimalną i maksymalną trudno jest uznać także za nieruchomości podobne. Poza tym wyjaśnienia wymaga dlaczego biegły przyjął jednakową cenę wyjściową dla ustalenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej. Niezależnie od wskazanych uchybień stwierdzić należy, że odniesienie się do zarzutów z odwołania dopiero w odpowiedzi na skargę nie może być uznane za wypełnienie dyspozycji art. 107 § 3 kpa, gdyż wskazane w tym przepisie przesłanki spełniać winno uzasadnienie decyzji, a nie inne pisma (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 1998 r. sygn. akt I Sa/Lu 21/98, niepubl.) Zaskarżona decyzja z przyczyn omówionych wyżej została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, a także z obrazą art.. 145 ust. l i art. 146 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego należało ją uchylić stosownie do art. 145 § l pkt l lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego (pkt II sentencji wyroku) oraz orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt III sentencji) uzasadniaj ą przepisy art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.