II SA/Ol 785/19

Dnia 14 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Barciany z dnia 27 czerwca 2019 r., nr X/89/2019 w przedmiocie nieudzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 27 czerwca 2019 r. Rada Gminy Barciany (dalej zwana "Radą Gminy"), powołując art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.); dalej jako "u.s.g.", podjęła uchwałę Nr X/89/2019 w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania. W § 1 tej uchwały podano, że nieudzielenie wotum zaufania Wójtowi Gminy nastąpiło po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy. Uchwała ta nie zawiera jednak uzasadnienia. W dniu 7 października 2019 r. do tutejszego Sądu wpłynęła skarga Wojewody Warmińsko-Mazurskiego (dalej zwanego "Wojewodą") na powyższą uchwałę Rady Gminy, w której Wojewoda zarzucił wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, czego wyrazem jest brak sporządzenia uzasadnienia do tej uchwały. Wojewoda ocenił bowiem, że nieumotywowanie przedmiotowego rozstrzygnięcia, wbrew intencji ustawodawcy, uniemożliwia lokalnej społeczności ustalenie, czy organ wykonawczy gminy został rzetelnie rozliczony ze swojej działalności, podczas gdy tylko poprzez jawność i transparentność można zagwarantować obywatelom możliwość właściwej kontroli nad władzą samorządową. Z tych też powodów Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wywiódł, że zasadniczym motywem ustawodawcy w dodaniu m.in. art. 28aa u.s.g. była chęć realnego przyczynienia się do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego pochodzących z aktu wyboru oraz zagwarantowanie obywatelom właściwej kontroli nad władzą samorządową, a tym samym przyczynienie się do zwiększenia więzi oraz odpowiedzialności za wspólnotę samorządową, w której zamieszkują. Zauważył, że Rada Gminy, korzystając z uprawnień do kształtowania szczegółowych wymogów raportu, w dniu 28 marca 2019 r. podjęła uchwałę określającą wymogi raportu o stanie Gminy zakreślając obszary, których winien on dotyczyć oraz zobowiązała, by przedstawiał on dane o wszystkich ważnych aspektach funkcjonowania gminy. Podał, że po przedstawieniu przez Wójt Gminy raportu o stanie gminy, Rada Gminy w dniu 27 czerwca 2019 r. przeprowadziła debatę o stanie samorządu w 2018 r. Wskazał, że z przedłożonego przez Przewodniczącą Rady Gminy protokołu z sesji Rady Gminy wynika, że udział w debacie wzięli jedynie radni, a mieszkańcy Gminy nie zabierali w niej głosu. Wojewoda przytoczył następnie wypowiedzi poszczególnych radnych oceniając, że osoby wypowiadające się w czasie przedmiotowej debaty kwestionowały zasadniczo zakres i treść przedłożonego raportu, a nie działalność organu wykonawczego w 2018 r. w zakresie realizacji przez niego polityki, programów i strategii, uchwał i budżetu obywatelskiego. Uznał, że radni prezentowali krytyczny stosunek jedynie względem opisu tychże działań, który miał być niekompletny. Zdaniem Wojewody, brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały uniemożliwia ustalenie motywów negatywnej oceny działalności organu wykonawczego za 2018 r., a samej Wójt nie pozwala na odkodowanie, jakie działania powinna podjąć, by organ stanowiący, który kontroluje działalność wójta i udziela mu wotum zaufania, zaakceptował jej działalność (przebieg debaty może jedynie sugerować, że to niekompletna treść raportu przesądziła o nieudzieleniu wotum zaufania). Wojewoda podkreślił, że choć Rada Gminy, podejmując zaskarżoną uchwałę, wykonywała swoje kompetencje, to jednak jej działanie nosi znamiona arbitralności i nie poddaje się nadzorowi, a zatem nie może być ono uznane za zgodne z prawem. Wywiódł przy tym, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania do państwa, rodzi po stronie organów władzy obowiązek motywowania swoich rozstrzygnięć, a obowiązek ten zaliczany jest do standardów demokratycznego państwa prawnego i jest elementem jawności działania władzy publicznej. Ponadto Wojewoda zauważył, że będący przedmiotem debaty raport, zgodnie z art. 28aa ust. 2 u.s.g., dotyczy działalności wójta w roku poprzednim, czyli w roku 2018. Zaakcentował, że Wójt, która sporządziła ten raport objęła swoją funkcję w dniu 21 listopada 2018 r., kiedy złożyła uroczysty akt ślubowania, przy czym jest to jej pierwsza kadencja. W tych okolicznościach Wojewoda ocenił, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie pozwala ustalić, czy podstawą negatywnej oceny działalności organu wykonawczego, jest działalność osoby piastującej funkcję Wójta Gminy w okresie od dnia 21 listopada 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., czy też działalność jej poprzednika, czyli osoby pełniącej tę funkcję do złożenia aktu ślubowania przez obecną wójt. Dodał, że konsekwencje nieudzielenia wotum zaufania, z uwagi na treść art. 28aa ust. 10 u.s.g., dotykają indywidualnie obecną Wójt Gminy, gdyż to jej będzie dotyczyło ewentualne referendum w sprawie odwołania wójta, przeprowadzane w efekcie zastosowania procedury przewidzianej tym przepisem, a osoba ta pełniła funkcję wójta zaledwie przez miesiąc, zaś raport odnosi się do całorocznej działalności organu. Uznał, że konstytucyjne zasady praworządności, sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa stoją w sprzeczności z możliwością przypisania odpowiedzialności danej osobie za cudze działania lub zaniechania, co miałoby miejsce, w sytuacji gdy podstawą nieudzielania wotum zaufania byłyby okoliczności wpływające na stan gminy, które wydarzyły się przed dniem 21 listopada 2018 r., stąd również z uwagi na powyższe, konieczne jest jednoznaczne i czytelne uzasadnienie uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi gminy wotum zaufania. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o odrzucenie skargi Wojewody w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu tej odpowiedzi oceniono, że tryb procedowania nad zaskarżoną uchwałą był zgodny z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami u.s.g. oraz Statutem Gminy. Opisano przy tym przygotowanie do debaty nad raportem o stanie gminy, przebieg debaty oraz wyniki głosowania, które było jawne. Zaznaczono, że obrady sesji, podczas której przeprowadzono debatę nad rzeczonym raportem, były transmitowane i zostały utrwalone za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a nagranie jest dostępne na stronie internetowej Gminy. Wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta bezwzględna większością głosów, a jej uzasadnieniem jest obszerna debata, co odzwierciedla nagranie i sporządzony protokół. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019, poz.2167) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez organ nadzoru. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi organu nadzoru jest uchwała Nr X/89/2019 Rady Gminy z dnia 27 czerwca 2019 r. w sprawie nieudzielenia Wójtowi Gminy wotum zaufania. Jak wynika z przekazanych Sądowi wraz ze skargą akt sprawy, uchwała ta została przedłożona organowi nadzoru przez Wójt Gminy w dniu 3 lipca 2019 r. (k. 11 akt sądowych). Skarga organu nadzoru została zaś sporządzona w dniu 11 września 2019 r. i wpłynęła do Urzędu Gminy w dniu 16 września 2019 r. Zestawienie tych dat pozwala na przyjęcie, że wniesienie przez organ nadzoru skargi do tutejszego Sądu na uchwałę Rady Gminy nastąpiło po upływie 30 dni na stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości lub w części przez organ nadzoru. Tym samym, skarga organu nadzoru na tą uchwałę jest dopuszczalna, przy czym uchwała ta została zaskarżona przez organ nadzoru w całości. Brak jest tym samym podstaw do uwzględnienia wniosku Rady Gminy o odrzucenie skargi Wojewody. Należy przy tym wyjaśnić, że podnoszona przez ten organ (w odpowiedzi na skargę) bezzasadność skargi może skutkować ewentualnym oddaleniem skargi a nie jej odrzuceniem, które możliwe jest jedynie z przyczyn formalnych a nie merytorycznych. Zdaniem Sądu, w kontrolowanej sprawie nie ma także podstaw do oddalenia skargi, gdyż sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały Rady Gminy uzasadnia stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. Kompetencja rady gminy do udzielenia bądź odmowy udzielenia wójtowi wotum zaufania ujęta zostały przede wszystkim w ramy art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. statuującego, że "do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu". Jej rozwinięciem jest powołany w zaskarżonej uchwale art. 28aa ust. 9 u.s.g. w świetle którego, "po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania". Jak wynika zaś z art. 28aa ust. 1-4 u.s.g., wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy, przy czym rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Rada gminy rozpatruje ten raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę według zasad określonych w art. 28aa ust. 5-8 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 28aa ust. 10 u.s.g., w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Choć przepisy u.s.g., normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, nie formułują wprost obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać aby rada gminy, realizując ww. kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla wójta wyłącznie jako instrument stricte polityczny. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Z tej też zasady możliwe jest wyprowadzenie obowiązku sporządzania przez organy władzy publicznej uzasadnień swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Jak się wskazuje w piśmiennictwie, "uzasadnienie każdego aktu administracyjnego jest fundamentalnym wymogiem w państwie opartym na rządach prawa, ponieważ jest to punkt, w którym umiejscawia się kontrola sądowa lub inna. Władza administracyjna musi rozwinąć swoją argumentację i dowieść, iż działa w granicach przyznanych jej kompetencji, że z należytych powodów akt dany podjęła, nie działa arbitralnie" ("Wybrane problemy administracji w świetle standardów europejskich" str. 37, Monografie Kolegium Jagiellońskiego, pod redakcją T. Jasudowicza, ISBN 978-83-65824-21-9,http://kj.edu.pl/wp-ontent/uploads/2019/06/Wybrane-problemy-administracji.pdf). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w świetle przytoczonych powyżej regulacji art. 28aa u.s.g., wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, a w procesie jego udzielania konieczne jest co najmniej dokonanie oceny realizacji przez organ wykonawczy polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego. Jak wynika bowiem z art. 28aa ust. 2 u.s.g., "raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego". Tym samym, opisana powyżej, a wymagana w tego rodzaju sprawach, ocena rady gminy odpowiada minimalnemu zakresowi raportu o stanie gminy przedstawianemu przez wójta, stanowiącemu następnie przedmiot debaty, po zakończeniu której rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Brak uzasadnienia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, z czym mamy do czynienia także w kontrolowanej sprawie (w § 1 zaskarżonej uchwały podano bowiem jedynie, że nieudzielenie wotum zaufania Wójtowi Gminy nastąpiło po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy), skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez Radę Gminy uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania staje się niemożliwe. Skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim, za prawidłowość którego wójt - jako organ wykonawczy- ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest, aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Pogląd przeciwny czyniłby taką kontrolę iluzoryczną. Wbrew twierdzeniom Rady Gminy, zawartym w odpowiedzi na skargę, uzasadnieniem dla podjęcia zaskarżonej uchwały nie może być sam przebieg debaty nad raportem o stanie gminy, który został utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a także udokumentowany w protokole z sesji Rady Gminy. Jak trafnie zauważył Wojewoda, a co wynika z treści protokołu z sesji Rady Gminy, udział w debacie wzięli jedynie radni, a mieszkańcy Gminy nie zabierali w niej głosu. Z wypowiedzi poszczególnych radnych wynika natomiast, że kwestionowany był zasadniczo jedynie zakres i treść przedłożonego raportu, a nie działalność organu wykonawczego w 2018 r. w zakresie realizacji przez niego polityki, programów i strategii, uchwał i budżetu obywatelskiego. Radni prezentowali bowiem krytyczny stosunek jedynie względem opisu tychże działań, który w ich ocenie jest niekompletny. Choć Wójt Gminy udzielała wyjaśnień w tym zakresie, Rada Gminy w żaden sposób nie ustosunkowała się do tych wyjaśnień. W kontrolowanej sprawie istotne znaczenie ma także okoliczność, że przedmiotem debaty, po zakończeniu której podjęto zaskarżoną uchwałę, był raport o stanie gminy na przełomie dwóch kadencji. Raport ten, dotyczył bowiem działalności wójta w roku poprzednim, czyli w roku 2018, lecz do jego przedstawienia zobowiązana była Wójt Gminy, która objęła swoją funkcję w dniu 21 listopada 2018 r., kiedy złożyła uroczysty akt ślubowania, przy czym jest to jej pierwsza kadencja. W tych okolicznościach podzielić należy ocenę Wojewody, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie pozwala ustalić, czy podstawą negatywnej oceny działalności organu wykonawczego, jest działalność osoby piastującej funkcję Wójta Gminy w okresie od dnia 21 listopada 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., czy też działalność jej poprzednika, czyli osoby pełniącej tę funkcję do złożenia aktu ślubowania przez obecną wójt. Tymczasem, konstytucyjne zasady praworządności, sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa stoją w sprzeczności z możliwością przypisania odpowiedzialności danej osobie za cudze działania lub zaniechania, co miałoby miejsce, w sytuacji gdy podstawą nieudzielania wotum zaufania byłyby okoliczności wpływające na stan gminy, które wydarzyły się przed dniem 21 listopada 2018 r. Należy bowiem pamiętać, że konsekwencje nieudzielenia wotum zaufania, z uwagi na treść art. 28aa ust. 10 u.s.g., dotykają indywidualnie obecną Wójt Gminy, gdyż to jej będzie dotyczyło ewentualne referendum w sprawie odwołania wójta, przeprowadzane w efekcie zastosowania procedury przewidzianej tym przepisem. W świetle przytoczonych argumentów stwierdzić należy, że Rada Gminy, odstępując od uzasadnienia zaskarżonej uchwały, dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 9 u.s.g. oraz art. 7 Konstytucji RP. Sprzeczność z prawem tej uchwały skutkuje zaś jej nieważnością w całości. Stąd też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.