II SA/Ol 79/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Olsztynie na uchwałę Rady Powiatu w Mrągowie z dnia 16 października 2017 r. nr XXXVIII/220/2017 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na obszarze powiatu mrągowskiego oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonywania dyspozycji usunięcia pojazdu w 2018 r. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Powiatu w Mrągowie podjęła w dniu 16 października 2017 r. uchwałę Nr XXXVIII/220/2017 w sprawie ustalenia wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na obszarze powiatu mrągowskiego oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu w 2018 r. W złożonej do tut. Sądu skardze Prokurator Okręgowy w Olsztynie wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 2017 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1990 z późn. zm.), zwanej dalej "p.r.d.", oraz art. 94 Konstytucji RP polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uchwalenie stawek opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania na parkingu strzeżonym na poziomie maksymalnym, które wynikają z obwieszczenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017 r. (M.P. 2017, poz. 772), a nadto ustaleniu wysokości kosztów spowodowanych wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu - bez poczynienia stosownych ustaleń w zakresie kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu, a zatem z pominięciem kryteriów zawartych w upoważnieniu. Skarżący stwierdził, że aby uwzględnić przesłankę z art. 130a ust. 6 p.r.d., dotyczącą wysokości kosztów, rada powiatu musi uprzednio dysponować informacją, jakie są koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze powiatu. Przy czym chodzi tu o koszty, które są odpowiednikiem cen za usługi odholowania i parkowania pojazdów, świadczone przez podmioty na terenie danego powiatu. Dopiero po ustaleniu powyższego rada powiatu powinna uwzględnić ten fakt przy podejmowaniu uchwały określającej wysokość wskazanych opłat. W przypadku zaskarżonej uchwały Rada Powiatu w Mrągowie nie poczyniła żadnych ustaleń w zakresie rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z drogi i przechowywania ich na parkingach strzeżonych na terenie powiatu. W uzasadnieniu projektu uchwały, bardzo lakonicznym i zawierającym jedynie powtórzenie treści przepisów p.r.d., brak jest jakichkolwiek informacji o znajomości wysokości tych kosztów i sposobu ich ustalenia. Ponadto z protokołu sesji Rady Powiatu Mrągowie z 16 października 2017 r. wynika, że nie przeprowadzono jakiejkolwiek dyskusji w tym zakresie, a radni przegłosowali jedynie uchwałę określającą stawki w maksymalnie dopuszczalnej wysokości. Skarżący ocenił, że analiza procedury uchwałodawczej nie daje możliwości ustalenia, dlaczego uchwalono stawki opłat w wysokości maksymalnej. Zwrócił jednocześnie uwagę na zapis w uzasadnieniu projektu uchwały, powielony w czasie sesji Rady Powiatu o konieczności ustalenia wysokości stawek w maksymalnych rozmiarach z uwagi na koszty związane z usunięciem pojazdu, w tym dojazd na miejsce, przygotowanie pojazdu do holowania, przeładowanie i zabezpieczenie ładunku i koszty związane z dalszym postępowanie w przypadku nieodebrania pojazdu przez właściciela. Ani w uzasadnieniu projektu uchwały, ani w czasie sesji Rady Powiatu w Mrągowie nie wskazano, w oparciu o jakie dane ustalono wysokość kosztów związanych z usunięciem pojazdu i jego parkowaniem. Skarżący dodał, że koszty usunięcia pojazdu wynikające z zawartej przez Powiat Mrągowski w dniu 1 grudnia 2017 r. umowy nr 29/2017 na świadczenie usług usuwania pojazdów z dróg położonych na terenie powiatu mrągowskiego w przypadkach określonych w art. 130a p.r.d., są nieporównywalnie niższe od uchwalonych przez Radę Powiatu w Mrągowie. W ocenie skarżącego, ustalenia dotyczące stawek opłat należy uznać za arbitralne, a zaskarżoną uchwałę za wydaną z istotnym naruszeniem art. 130 a ust. 6 u.p.r.d. oraz art. 94 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Mrągowie wniosła o umorzenie postępowania, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi w całości. Zauważyła, że skarga została wniesiona z końcem obowiązywania zaskarżonej uchwały. Od dnia wniesienia skargi nie zdarzyły się przypadki konieczności usuwania pojazdów, więc Powiat nie ponosił żadnych kosztów i nie uzyskał "nienależnych" wpływów (różnica pomiędzy stawkami opłat a faktycznymi kosztami). Podniosła ponadto, że nie jest możliwe ustalenie realnych stawek opłat, gdyż uchwały podejmuje się w roku poprzedzającym i nie można przewidzieć, jakie stawki usług usuwania pojazdów zaoferują przedsiębiorcy w roku następnym. W 2018 r. w Powiecie zdarzyły się 11 przypadki usunięcia pojazdów. Z tego tytułu wpłynęło do Powiatu 3.098 zł i dodatkowo za przechowanie 1.820 zł, zaś koszty wykonanej usługi usunięcia pojazdów wyniosły 1.875 zł. Przechowywanie na własnym chronionym parkingu wiąże się wysokimi kosztami za dozór obiektu (86.371.58 zł w 2018 r.), więc stawka wymieniona w uchwale nie jest zawyżona. W ocenie Rady, dysproporcje pomiędzy kwotami określonymi w uchwale, a kosztami, wynikającymi z umowy zawartej po podjęciu uchwały, nie są znaczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302, z późn. zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. powołany został do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Podobnie według art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, organy stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna. W świetle powyższych kryteriów, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 130a ust. 6 p.r.d. Zgodnie z treścią powyższego przepisu rada powiatu biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat za usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie na parkingu oraz wysokość kosztów w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu. Maksymalne stawki opłat określone zostały w art. 130a ust. 6a p.r.d., obowiązują one w danym roku kalendarzowym i ulegają corocznie zmianie na następny rok kalendarzowy (ust. 6b). Na każdy rok kalendarzowy minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza w drodze obwieszczenia maksymalne stawki opłat (ust. 6c). Ustawodawca określił dwie przesłanki, którymi powinien kierować się organ samorządu powiatowego podejmując uchwałę na zasadzie art. 130a ust. 6 p.r.d. Przesłankami tymi są konieczność zapewnienia sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i ich przechowywania na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Tak więc rada zobowiązana jest do przeanalizowania działań, jakie powinny zostać podjęte, aby realizacja zadania przebiegała sprawnie, bez zbędnej zwłoki i przy zapewnieniu ciągłości usług, przy uwzględnieniu ceny za świadczenie tego typu usług na terenie powiatu, którego dotyczy uchwała, a ustalenie końcowych stawek opłat powinno stanowić wypadkową wymienionych wyżej przesłanek. Żadne inne okoliczności, poza wyszczególnionymi w art. 130a ust. 6 p.r.d., nie mogą wpływać na sposób realizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania oraz przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami. Uzasadnienie uchwały powinno więc szczegółowo określać, jakie dane zostały wzięte pod uwagę, na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nie przewidziane w ustawie. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie uchwały ogranicza się w zasadzie do powołania przepisów obowiązującego prawa i stwierdzenia, że maksymalna wysokość stawek określonych w proponowanej treści uchwały jest podyktowana kosztami związanymi z usunięciem pojazdu (dojazd na miejsce, przygotowanie do holowania, np. odblokowanie hamulców, postawienie pojazdu na koła, przeładowanie i zabezpieczenie ładunku) oraz z kosztami związanymi z dalszym postępowaniem w przypadku nieodebrania pojazdu przez właściciela. Lektura powyższego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że ustalając wysokość stawek nie przeanalizowano kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na terenie Powiatu Mrągowskiego. Ustalenie stawek powinno zastać poprzedzone w miarę szczegółową kalkulacją, która pozwoliłaby na dokonanie miarodajnej oceny czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pomięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy. Oczywistym jest, że przesłanek wyżej wskazanych nie wypełnia przywołane wyżej uzasadnienie. Dodać należy, że okoliczność, że dysproporcje między stawkami przyjętymi przez Radę w zaskarżonej uchwale, a stawkami opłat ustalonymi w umowie z 1 grudnia 2017 r., nie są znaczne, nie oznacza, że Rada miała dowolność w ustalaniu ich na maksymalnym poziomie. Nie można też uwzględnić stanowiska Rady Powiatu o braku możliwości ustalenia realnych stawek opłat. Przy ustalaniu wysokości opłat organ uprawniony był do wzięcia pod uwagę rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowania pojazdów ponoszonych przez powiat, przy uwzględnieniu wynagrodzenia uzyskiwanego z tego tytułu przez firmę zewnętrzną na podstawie umowy zawartej z organem. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie I OSK 1916/16 wskazał, że "zapewnienie jak największych wpływów do budżetu Miasta (...) wykracza poza przesłanki materialne wymienione w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym" (orzeczenie dostępne w CBOSA). Zilustrowaniem braku uwzględnienia rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów z dróg jest przykładowe zestawienie wielkości w zawartej umowie z dnia 1 grudnia 2017 r. i w uchwale. W uchwale koszt usunięcia motocykla ustalono na kwotę 223 zł, a pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t na kwotę 486 zł, podczas gdy z zawartej umowy wynika, że koszt usunięcia obu rodzajów tych pojazdów to kwota 185 zł. Przedstawione wyżej rozważania dotyczące braku analizy rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów w równym stopniu dotyczą braku analizy kosztów przechowywania pojazdów usuniętych z dróg. Zwrócić należy uwagę również na to, że bez istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje konieczność ponoszenia kosztów dozoru nad usuniętymi pojazdami. Rzeczą oczywistą, że należy uwzględnić m.in. koszty związane z dozorowaniem czy wydawaniem pojazdów. Tym niemniej Rada Powiatu ustalając opłaty i to w maksymalnej wysokości za przechowywanie pojazdów, nie wskazała na żadną okoliczność, która mogłaby uzasadniać stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale. Dowolność przy ustalaniu tych kosztów i brak uwzględnienia kryteriów ustawowych przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przekonuje o rażącym naruszeniu prawa. W związku z powyższym stwierdzić należy, że stawki przedmiotowych opłat zostały określone w sposób arbitralny, a tym samym niezgodnie z wytycznymi wynikającymi z art. 130a ust. 6a p.r.d. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.