II SA/Ol 790/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2007 r. sprawy ze skarg M. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", nr "[...]" oraz orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydalenia ze służby I. uchyla zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" II. uchyla zaskarżone orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" oraz utrzymane nim w mocy orzeczenie dyscyplinarne Naczelnika Urzędu Celnego z dnia "[...]"; III. orzeka, że zaskarżone akty nie podlegają wykonaniu. Orzeczeniem dyscyplinarnym z dnia "[...]" wydanym przez Naczelnika Urzędu Celnego orzeczono w stosunku do M.S. karę dyscyplinarną wydalenia ze Służby Celnej. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu "[...]" starszy rewident celny M.S. pełnił obowiązki służbowe w Oddziale Celnym w stanie po użyciu alkoholu. Przeprowadzone badanie na obecność alkoholu w wydychanym powietrzu wykazało 0,20 mg/l, a drugie badanie - 0,18 mg/l. Podniesiono, iż regulacja ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi określa iż stanem po użyciu alkoholu jest obecność w wydychanym powietrzu od 0,1 mg do 0,25 mg alkoholu w 1 dm3. Zatem w tym dniu M.S. pełnił służbę w stanie po użyciu alkoholu. Podniesiono, iż jest to ciężkie naruszenie obowiązków służbowych, określonych w art. 32 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o Służbie Celnej, a także naruszenie norm określonych w Kodeksie etyki funkcjonariusza Służby Celnej i regulaminu pracy Izby Celnej. W związku z tym uznano za zasadne zastosowanie kary dyscyplinarnej określonej w rat. 63 ust. 1 pkt 7 ustawy o Służbie Celnej. Od powyższego orzeczenia odwołał się M.S., wnosząc o jego uchylenie i wydanie orzeczenia orzekającego karę w postaci nagany z wpisem do akt oraz obniżenie stopnia służbowego. W uzasadnieniu skarżący potwierdził, iż przeprowadzone badanie wykazało, iż znajdował się w stanie po użyciu alkoholu. Wyjaśnił, iż alkohol spożywał poprzedniego dnia w godzinach wieczornych, jednak idąc rano do pracy czuł się zupełnie trzeźwy i nie odczuwał żadnych objawów występujących w stanie po spożyciu alkoholu. Był zatem przekonany, iż spożyty alkohol został całkowicie zmetabolizowany przez organizm, gdyż w przeciwnym razie nie udałby się na służbę, lecz poprosił o dzień urlopu na żądanie. Odwołujący się podał, iż w Służbie Celnej pracuje od 12 lat, osiągając kolejne stopnie awansu zawodowego oraz nagrody za nienaganną służbę. Jednocześnie wyraził skruchę i głębokie ubolewanie, iż dopuścił się tak poważnego przewinienia dyscyplinarnego. W związku z tym jego ocenie wymierzona mu kara jest zbyt surowa. Podniósł ponadto, iż wymierzona kara jest dotkliwa z uwagi na fakt, iż jest zobowiązany do płacenia alimentów na rzecz syna, a sytuacja na rynku pracy jest dramatyczna. II SA/Ol 790/07 Orzeczeniem z dnia "[...]" Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż odpowiedzialność dyscyplinarna funkcjonariuszy celnych jest regulowana przepisami ustawy o Służbie Celnej oraz rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych. Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania. Z przeprowadzonego postępowania wynika bezspornie, że obwiniony w dniu "[...]" pełnił służbę po spożyciu alkoholu, co zresztą potwierdził sam obwiniony. Podniesiono, iż jako funkcjonariusz z długoletnim stażem w Służbie Celnej M.S. powinien stać na straży porządku prawnego a swoim zachowaniem przyczyniać się do wzrostu autorytetu Służby w społeczeństwie. Wskazano, iż wieloletni staż pracy nie może być traktowany jako okoliczność łagodząca wobec czynu nacechowanego znaczną szkodliwością dla wizerunku służby w społeczeństwie. Zgodnie z § 16 regulaminu pracy Izby Celnej stawienie się do pracy w stanie wskazującym się na spożycie alkoholu stanowi szczególnie rażący przypadek naruszenia porządku i dyscypliny pracy uprawniający do zastosowania najsurowszej kary dyscyplinarnej jaką jest wydalenie ze służby. Zastosowanie takiej kary stanowi nie tylko represję indywidualną wobec konkretnego sprawcy przewinienia, ale również ma charakter prewencji ogólnej mającej oddziaływać na pozostałych funkcjonariuszy. Wobec powyższych faktów, uwzględniając skutki popełnionego czynu, jego ujemne następstwa dla służby, jak również przebieg służby uznano, iż wymierzona kara jest współmierna do popełnionego czynu. Na powyższe orzeczenie M.S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego go orzeczenia Naczelnika Urzędu Celnego. Skarżący zarzucił obrazę przepisów postępowania, tj. art. 70 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, która miała wpływ na treść orzeczenia, a polegającą na pozbawieniu skarżącego prawa do obrony oraz na rażącą niewspółmierność kary, będącą konsekwencją wskazanego uchybienia proceduralnego. Wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zastosowano tryb przyspieszony. W jego toku prowadzący II SA/Ol 790/07 postępowanie dyscyplinarne pouczył skarżącego o prawie ustanowienia obrońcy. Skarżący takiego obrońcy nie ustanowił. Jednakże z mocy art. 70 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej na prowadzącym postępowanie ciąży obowiązek wyznaczenia obrońcy w przypadku wniesienia o wymierzenie kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Zasada ta w ocenie skarżącego obowiązuje także w trybie przyspieszonym. Odmienna interpretacja przepisów prowadziłaby bowiem do naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanego poszanowania praw i wolności obywatelskich nawet jeśli obywatel dopuścił się czynu naruszającego przepis prawa. W ocenie skarżącego to uchybienie proceduralne miało wpływ na niewspółmierność kary, gdyż ocena dyrektyw związana z indywidualizacją kary została dokonana mechanicznie, a analiza sposobu uzasadnienia orzeczeń wskazuje, iż organy uznały nadrzędność przesłanek celowościowych. Decyzją z dnia "[...]", powołując się na art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dyrektor Izby Celnej uchylił zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie Naczelnika Urzędu Celnego z dnia "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Naczelnikowi Urzędu Celnego. W uzasadnieniu podano, iż przeprowadzone postępowanie dyscyplinarne zawiera uchybienia proceduralne. Organ pierwszej instancji naruszył bowiem przepis art. 70 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, gdyż nie wyznaczył obrońcy spośród funkcjonariuszy celnych. Ponadto naruszony został przepis art. 69 wskazanej ustawy poprzez brak odpowiedniego dokumentu odnoszącego się do czynności wysłuchania rzecznika dyscyplinarnego. Wskazano, iż rozpatrując odwołanie organ nie usunął naruszeń prawa dokonanych przez organ pierwszej instancji, a tym samym wydając orzeczenie utrzymujące w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne organ odwoławczy sam naruszył prawo. W związku z powyższym Sąd wezwał skarżącego do zajęcia stanowiska odnośnie swojej skargi. W odpowiedzi skarżący wyjaśnił, iż o ile jego oświadczenie odnośnie cofnięcia skargi jest wymogiem procesowym pozwalającym Sądowi na umorzenie postępowania, to jego skarga zostaje cofnięta. Następnie M.S. wniósł skargę na powyższą decyzję z dnia "[...]", domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa oraz orzeczenie o umorzeniu postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisu art. 54 § 3 ustawy II SA/Ol 790/07 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uchylenie decyzji obu organów i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał, iż w momencie wniesienia skargi i przekazania sprawy do sądu administracyjnego, jedynym gospodarzem procesu jest sąd. Natomiast organ działając w oparciu o przepis art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił poprzednie decyzje i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, czym otworzył drogę do dalszych działań autokontrolnych dopuszczalnych w ramach zwykłego procesu administracyjnego. W konsekwencji doprowadziło to do sytuacji, w której skarżący zamiast sądowej kontroli oceny legalności decyzji administracyjnej, otrzymał orzeczenie kasacyjne, cofające sprawę do samego początku. Tym samym, zdaniem skarżącego, zamknięto mu drogę do procesu sądowego, aby doprowadzić do wydania identycznego w treści rozstrzygnięcia, jednakże z uwzględnieniem wskazanych uchybień. Według skarżącego został on ukarany za to, iż ośmielił się wytknąć naruszenie prawa i wnieść skargę do sądu. Jego zdaniem możliwość działania organu w oparciu o art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest wyjątkiem od zasady rozpoznawania skargi przed sąd, dlatego też przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco. W ramach autokontroli organ może uczynić tyle, ile w skardze wnosiła strona, a ta domagała się uchylenia decyzji obydwu instancji. Zdaniem skarżącego organ wadliwie zastosował przepis art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopatrując się w nim możliwości powrotu sprawy do postępowania odwoławczego, jednocześnie wkraczając w sferę, która od wniesienia skargi jest poddana wyłącznej dyspozycji sądu. Jednocześnie organ zasugerował stronie, iż uwzględnił jej skargę w całości. Nie można w toku postępowania przed sądem uruchomić w wyniku decyzji kasacyjnej nowego toku instancji w sprawie, która już taki tok instancyjny przeszła i została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Wobec wskazanych okoliczności, skarżący podniósł zarzut rażącego naruszenia prawa, gdyż takie postępowanie organu godzi w prawo strony do rzetelnej procedury. Ponadto decyzja z dnia "[...]" narusza zasadę reformationis in peius sformułowaną w art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ewentualny powrót do kontroli w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwy wyłącznie przez orzeczenie sądowe odpowiedniej treści, gdyż tylko ono otwiera drogę do trybu postępowania administracyjnego. II SA/Ol 790/07 W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o oddalenie jej w całości. Wskazano, iż w związku z tym, iż przedmiotowe postępowanie dyscyplinarne od początku zawierało uchybienia proceduralne, konieczne było uchylenie wydanych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem organu nie został naruszony przepis art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podniesiono, iż w skardze strona domagała się uchylenia obu decyzji i warunek ten w ocenie organu został spełniony. Uwzględniony został bowiem zarzut skarżącego dotyczący naruszenia procedury i uchylono decyzje. Jednakże z uwagi na charakter uchybienia proceduralnego przekazano sprawę organowi I instancji, gdyż tylko w ten sposób może zostać to naprawione. Nie można przy tym mówić, iż naruszono zasadę reformationis in peius, gdyż decyzja uchylająca orzeczenia obu instancji nie jest w tym przypadku decyzją na niekorzyść skarżącego i nie zamyka mu drogi do rozpatrzenia jej przez sąd. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Na wstępie należy podnieść, iż na podstawie art. 111 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania skargę na orzeczenie dyscyplinarne Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]" i utrzymane nim w mocy orzeczenia Naczelnika Urzędu Celnego z dnia "[...]" o wydaleniu M.S. ze służby oraz skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", którą uchylono wskazane wyżej orzeczenia dyscyplinarne i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, ze względu na fakt, iż sprawy te pozostają one ze sobą w związku. Przy czym Sąd uznał, iż pisma skarżącego z dnia 8 sierpnia 2007r. nie można uznać za skuteczne II SA Ol/ 790/07 cofnięcie skargi. Skarżący podał, iż oświadczenie to ma wyłącznie charakter procesowy, a ponadto z treści jego skarg wynika, iż domaga się on kontroli sądowej zaskarżonych decyzji. W tej sytuacji umorzenie postępowania uniemożliwiłoby taką kontrolę, co pozostaje w sprzeczności z intencją autora skargi. Podnieść należy, iż zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2004r., nr 156, poz. 1641 ze zm.) funkcjonariusze celni ponoszą odpowiedzialność dyscyplinarną za naruszenie obowiązków służbowych. Jednakże orzeczenie kary dyscyplinarnej, których katalog zawarty jest w art. 63 powołanej ustawy, może nastąpić dopiero po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego. Postępowanie to regulowane jest przepisami ustawy o Służbie Celnej (rozdział 12) oraz przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 sierpnia 2003r. w sprawie trybu przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, dyscyplinarnego i dyscyplinarnego przyspieszonego oraz sposobu wykonywania kar dyscyplinarnych w stosunku do funkcjonariuszy celnych (Dz.U. Nr 156 poz. 1520). Zgodnie z art. 69 ustawy o Służbie Celnej orzeczenie wydaje się po wysłuchaniu rzecznika dyscyplinarnego i obwinionego oraz jego obrońcy, jeżeli został ustanowiony, a także po rozpatrzeniu innych dowodów mających znaczenie w sprawie. Z kolei przepis art. 70 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, iż w wypadku gdy rzecznik dyscyplinarny wniósł o orzeczenie kary wydalenia ze służby, a obwiniony nie ma obrońcy z wyboru, odpowiednio naczelnik urzędu celnego, dyrektor izby celnej lub minister właściwy do spraw finansów publicznych wyznacza obrońcę spośród funkcjonariuszy celnych. W niniejszej sprawie powyższe wymogi nie zostały zachowane. Przed orzeczeniem kary nie doszło do wysłuchania rzecznika dyscyplinarnego i obwinionego. Ponadto pomimo wymierzenia obwinionemu kary wydalenia ze służby nie miał on ustanowionego obrońcy, a nakaz taki wynika z powołanego art. 70 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej. Takie postępowanie zaś spowodowało pozbawienie obwinionego możliwości obrony, co narusza nie tylko powołany przepis ustawy, ale także art. 42 ust. 2 zawarty w rozdziale II Konstytucji RP. Jak bowiem wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 marca 2007r. (Sygn.akt K 47/05, opublik. OTK-A z 2007r. Nr 3 poz. 27) Trybunał Konstytucyjny zawsze stał na stanowisku, że "wszystkie gwarancje, ustanowione w rozdziale II Konstytucji, znajdują zastosowanie także wówczas, gdy mamy do czynienia z postępowaniem dyscyplinarnym. Gwarancje te odnoszą się bowiem do II SA/Ol 790/07 wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji, a więc także postępowań dyscyplinarnych". Faktu niedochowania wymogów ustawowych postępowania dyscyplinarnego nie kwestionuje sam organ. W ocenie Sądu naruszenie procedury jest na tyle istotne, iż mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia "[...]", wydanej na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zm.), który reguluje tzw. instytucję autokontroli, stwierdzić należy iż nie może się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż nie czyni zadość wymogom określonym w tym przepisie. Przedmiotową decyzją organ odwoławczy uchylił własną zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazać jednak należy, iż stosownie do art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ administracji publicznej, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Celem tej instytucji jest zatem umożliwienie organom administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania lub braku działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Treść art. 54 § 3 wskazuje jednak, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, a więc uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. W doktrynie wskazuje się, iż przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty, chyba że z treści skargi wynika, że skarżącemu chodzi o inne rozstrzygnięcie (J.P.Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 162). Dopuszczalne jest zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, jeżeli tego domagał się skarżący (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 1999r., FPS 20/98, ONSA 1999, nr 4, poz. 120). Natomiast z ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż decyzja wydana w trybie autokontroli może tylko zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku w postaci powrotu II SA/Ol 790/07 sprawy na drogę administracyjno-prawną, bo tę możliwość wykluczyło przekazanie sprawy do sądu (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2002r. Sygn. akt V SA 2044/01, Mon. Prawn. z 2003r. Nr 2 poz. 50; podobnie w wyroku NSA z 8 lutego 2002r., Sygn. akt V SA 3937/00, LEX nr 109314 oraz w wyroku NSA z 5 lutego 2002r., Sygn.akt V SA 6/01 LEX nr 109312). Decyzja wydana na podstawie omawianego artykułu powinna rozstrzygnąć o losach zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu pierwszej instancji. Przepis art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie stanowi podstawy do uruchomienia nowego toku instancji administracyjnej w sprawie, która taki tok przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją zaskarżoną przez stronę do sądu (wyrok NSA z dnia 4 października 2001r., V SA 3558/2000). W związku z tym decyzja wydana w niniejszej sprawie w trybie autokontroli nie spełnia wymogów określonych w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać przy tym należy, iż strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych orzeczeń z powodu naruszenia przepisów prawa. Z treści uzasadnienia wynika jednak, iż skarżący nie żąda ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, lecz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Zatem przedmiotowa decyzja nie czyni zadość żądaniom skargi, co także narusza powołany przepis art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.