II SA/Ol 792/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia 11 października 2022 r., nr (...) w przedmiocie skargi na działalność Wójta postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia M. P. (dalej jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Gminy K. (dalej jako: "Rada Gminy" lub "organ") z dnia 11 października 2022 r., nr (...), w sprawie rozpatrzenia wniesionej przez skarżącego skargi na działalność Wójta Gminy K. (dalej jako: "Wójt Gminy") w zakresie niewykonania obowiązku zapewnienia dowozu do szkoły ponadpodstawowej w G. niepełnosprawnemu dziecku skarżącego. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej lub ewentualnie umorzenie postępowania z uwagi na cofnięcie skargi przez skarżącego pismem z 25 października 2022 r., przesłanym drogą elektroniczną. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała Rady Gminy została podjęta w wyniku rozpoznania tzw. skargi powszechnej, wniesionej w trybie działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono, że postępowanie ze skargi powszechnej jest postępowaniem administracyjnym uproszczonym, w którym nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia, jak również nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżących, a jedynie zawiadamia się ich o podjętych działaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W postępowaniu przed sądem administracyjnym, merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021r., poz. 735, dalej jako: k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. Tym samym, wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie skarżący wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy w sprawie rozpatrzenia wniesionej przez niego skargi na działalność Wójta Gminy. W zaskarżonej uchwale Rada Gminy uznała, że wniesiona przez skarżącego skarga na działalność Wójta Gminy w zakresie niewykonania obowiązku zapewnienia dowozu do szkoły ponadpodstawowej niepełnosprawnemu dziecku skarżącego jest w części zasadna z przyczyn określonych w uzasadnieniu uchwały, stanowiącym załącznik do uchwały. Wskazać zatem należy, że właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, czyli takich, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli tzw. skarg powszechnych (obywatelskich) wymienionych w art. 227 k.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a. Skarga tego rodzaju uruchamia bowiem jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. Należy podkreślić, że w postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zasadą jest, że organem właściwym do załatwiania skarg są organy wyższego stopnia lub organy sprawujące bezpośredni nadzór. Organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2, jest rada gminy, zgodnie z art. 229 pkt 3 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że skarga określona w art. 227 k.p.a. stanowi odformalizowany środek ochrony różnych interesów jednostki, który nie daje podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego, tj. postępowania odwoławczego ani też postępowania sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 sierpnia 2017 r., sygn. II SA/Go 433/17, LEX nr 2345361; postanowienie NSA z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2783/13, LEX nr 1440514; postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181). W zakresie właściwości sądów administracyjnych nie pozostaje również sposób załatwienia skargi powszechnej przez uprawniony organ, jak i sąd nie może kontrolować sposobu procedowania organu załatwiającego skargę na działanie (art. 237 § 1 i § 3 k.p.a.). Brak kognicji sądów administracyjnych w tych sprawach nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienie NSA z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 478/09; postanowienie NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; postanowienie NSA z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 26/07, dostępne w CBOSA) niezależnie od tego, jaką formę przybierze udzielona skarżącemu odpowiedź na skargę. W związku z powyższym, należy stwierdzić, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest uchwała Rady Gminy wydana na skutek rozpoznania skargi wniesionej w trybie działu VIII k.p.a., nie mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd. Odnosząc się do wniosku skarżącego dotyczącego cofnięcia skargi, należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 60 p.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę, a cofnięcie skargi wiąże sąd. Jednakże sąd uzna cofnięcie skargi za niedopuszczalne, jeżeli zmierza ono do obejścia prawa lub spowodowałoby utrzymanie w mocy aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności. Co istotne, zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie podkreśla się, że cofnięcie skargi może dotyczyć wyłącznie takiej skargi, która została wniesiona skutecznie, a więc skutecznie wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. Oznacza to, że cofnięcie skargi – jako czynność dyspozycyjna strony – może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu (zob. T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, LEX/el., czy postanowienie WSA w Warszawie z 18 grudnia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1980/20, LEX nr 3146572). Zatem skarżący mógłby cofnąć skargę, gdyby skutecznie wszczął postępowanie sądowoadministracyjne, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, bowiem wniesiona przez skarżącego skarga nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Z tego względu Sąd nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 p.p.s.a. skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić.