II SA/Ol 795/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzje; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego H. R. kwotę 500 ( pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Starosta, po rozpatrzeniu wniosku inwestora L. R. z dnia 31 grudnia 2003 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. l, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. , Nr 207, póz. 2016) oraz na podstawie art. 104 kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla L. R. i E. S., budynku socjalnego (stróżówki) wraz z infrastrukturą towarzyszącą o pow. zabudowy - 52,20 m.2 ,pow. użytkowej 85, 60 m2, kubaturze -307,00 m 2 (budynek parterowy z używanym poddaszem, częściowo podpiwniczony) zlokalizowanego na działkach nr geod. "[...]" i "[...]" w miejscowości K., "[...]" Kat. Obiektu - III. W decyzji tej wskazano, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: "[...]" i "[...]", a więc działki których właścicielami są Z. i H. R. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody, wnieśli jako zainteresowani – Z. i H. R. Przede wszystkim wskazali, że z przedłożonego projektu zagospodarowania działki wynika, iż minimalne odległości budynku (stróżówki) od granic ich działek nie zostały zachowane i nie odpowiadają one warunkom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75 z 2002 r., póz. 690 ze zmianami). Zmniejszenie tych odległości, zdaniem odwołujących, nie uzasadnia plan zagospodarowania przestrzennego, ani fakt, iż nie jest możliwe zachowanie odległości ze względu na rozmiary działki inwestora. Nadto podnieśli, że Starosta skarżoną decyzją naruszył art. 33 ust. 2 — Prawa budowlanego, gdyż jako strona nie zostali poinformowani o podjęciu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazując na powyższe okoliczności, wnieśli o uchylenie decyzji organu l instancji. Wojewoda, decyzją z dnia "[...]", "[...]", na podstawie art.138 § l pkt 3 kpa w związku z art. 134 kpa, po rozpatrzeniu powyższego odwołania Z. i H. R. od decyzji organu I instancji, umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, iż badając sprawę w oparciu o załączone do odwołania akta oraz na podstawie obowiązujących przepisów prawa ustalił, że skarżący nie ma w niniejszej sprawie indywidualnego interesu prawnego, a przede wszystkim w myśl art. 28 ust. 2 - Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 207, póz. 2016 z 2003 r. ze zm.), skarżący nie posiada legitymacji strony w tej sprawie, gdyż w powołanym wyżej przepisie powiązano wprost uzasadniony interes osób trzecich z przepisami prawa tworzącego obszar oddziaływania obiektu i związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, ze jeżeli z przepisów odrębnych, tj. przepisów powszechnie obowiązujących zawierających regulacje odnoszące się do ochrony środowiska bądź odległości obiektu od innych obiektów, jak też odległości obiektu od granic nieruchomości, wynikają ograniczenia dotyczące sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości, stronami będą inwestor oraz właściciele sąsiednich działek. W tej sprawie w ocenie organu odwoławczego, nie zachodzą, takie okoliczności. Zarzuty skarżącego nie znalazły potwierdzenia, gdyż odległości projektowanego budynku od granic nieruchomości są zachowane , zgodne z wyżej powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Projektowany budynek od strony działki skarżącego oznaczonej nr "[...]" zaprojektowano w odległości 3 metrów, przy czym ściana z tej z tej strony jest bez otworów. Reasumując powyższe, organ II instancji uznał, że skoro badany projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów prawa, to wynika stąd, że sąsiednia działka skarżącego nr "[...]" nie jest obciążona ograniczeniami związanymi z jej zagospodarowaniem, zatem skarżący nie jest stroną w niniejszej sprawie. W kwestii zarzutu dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wskazał, że decyzja ta była objęta odrębnym postępowaniem przez właściwy odrębny organ i zarzut dotyczący tej decyzji, tj. że skarżący nie został poinformowany o tej decyzji, nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Natomiast odnośnie bezpieczeństwa pożarowego w aktach sprawy widnieje uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. F. K. dokonane w dniu 5 lipca 2004 r. Na powyższą decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł H. R. Podniósł, że nie do przyjęcia jest stanowisko organu odwoławczego, iż nie jest stroną w przedmiotowej sprawie. Wskazał, iż na skutek jego odwołania od poprzedniej decyzji Starosty z dnia "[...]", Nr "[...]", zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej L. R. pozwolenia na budowę, Wojewoda decyzją z dnia "[...]", uchylił powyższą decyzję i sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że wprawdzie z przedłożonego projektu zagospodarowania wynika, iż są zachowane odległości projektowanego budynku od granic działek, natomiast brak jest jednoznacznego oznaczenia granicy lasu, co budzi wątpliwości czy zaprojektowane usytuowanie budynku spełnia wymogi § 271 pkt 8 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a w szczególności czy zachowana jest najmniejsza odległość budynku zaliczanego do grupy ZŁ od granicy lasu wymagana wskazanym rozporządzeniem. Przedmiotowy las stanowi jego własność i nieprawidłowe działania zmierzające do wybudowania wbrew obowiązującym przepisom prawa budynku przez inwestora L. R., oddziałuje bezpośrednio na jego prawa jako właściciela działki nr "[...]". Skarżący podniósł, że zalecenia organu odwoławczego nie zostały wykonane, a organ I instancji wydając ponownie decyzję w ogóle nie wypowiedział się czy zostały zachowane odległości od granic lasu, mimo że uprzednio skutkowało to uchyleniem skarżonej przez niego decyzji. Wskazując między innymi na powyższe okoliczności H. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.) wojewódzki sąd administracyjny właściwy jest do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Decyzja taka zgodna jest z prawem jeżeli odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. W związku z tym usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l powołanej ustawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do takiego stwierdzenia, gdyż skarżona decyzja narusza prawo. Należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z poglądami ugruntowanymi w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym (a zatem także w postępowaniu odwoławczym) następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Jednakże przymiot strony w jej aspekcie procesowym, czyli zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim procesowym żądaniem (wyrok SN z l grudnia 1994 r., sygn. III ARN 64/94, OSNA i PUS 1995, nr 10, póz. 118). Łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i jego toku (także w postępowaniu odwoławczym) jest pojęcie interesu prawnego, pojmowanego ogólnie jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Ustalenie czy podmiot wnoszący odwołanie posiada interes prawny powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji, wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Oczywiście legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Odwołanie wniesione przez podmiot na podstawie subiektywnego przekonania, że decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków powinno podlegać ocenie zgodnie z zasadami przewidzianymi dla postępowania odwoławczego. Jeżeli to subiektywne twierdzenie podmiotu nie zostanie pozytywnie zweryfikowane w toku postępowania odwoławczego, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § l pkt 3 k.p.a. (uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 roku, sygn. OPS 16/98, ONSA z 1999r., nr 4, póz. 119. wyroki NSA: z dnia 12 kwietnia 1999 r., IV SA 1611/98, niepubl., z dnia 14 października 1999 r., I SA 1321/99, z dnia 29 listopada 1999 r., sygn. I SA 1544/98, niepubl.). Ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji w taki sposób, gdyż nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Oczywiście może zachodzić niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych (np. kiedy wystąpi brak przedmiotu zaskarżenia w ogóle lub w formie decyzji), jak i podmiotowych (np. w sytuacji wniesienia odwołania przez stronę nie posiadającą zdolności do czynności prawnych) i wtedy wydawane jest postanowienie o niedopuszczalności odwołania na mocy art. 134 k.p.a. Jednak należy podzielić pogląd wyrażony w orzecznictwie, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § l pkt 3 k.p.a. Legitymacja do udziału w sprawie jest przesłanką materialne- prawną; natomiast art. 134 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy środek zaskarżenia nie może być wniesiony z przyczyn formalnych. Ponadto należy wskazać, iż niekiedy przepisy prawa wykluczają wprost lub wskazują na posiadanie interesu prawnego w sprawach danego rodzaju przez określone kategorie podmiotów. W odniesieniu do decyzji wydanej w niniejszej sprawie, rozstrzygającej o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o udzieleniu pozwolenia na budowę inwestorom L. R. i E. S. - wydanej w stanie prawnym na dzień 27 lipca 2004 r. - interes prawny w jej kwestionowaniu mają podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r., póz. 2016 ). Artykuł 28 ust.2 należy uznać za przepis szczególny do art. 28 kpa i w związku z tym musi być wykładany ściśle. Nie można go zatem stosować w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę. Niewątpliwie przepis ten nie ma zastosowania, jak słusznie wskazał organ odwoławczy, do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z przepisem art. 28 ust.2, dodanym do ustawy Prawo budowlane ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw ( Dz. U. Nr 80, póz. 718 ), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Celem cytowanego przepisu było uproszczenie procedur związanych z przebiegiem procesu budowlanego, polegające na odstąpieniu od automatycznego uznawania za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę właścicieli i użytkowników nieruchomości sąsiednich. Nie mają zatem interesu prawnego i nie mogą być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę np. dzierżawca ani najemca, jak również korzystający z nieruchomości na podstawie jakiegokolwiek tytułu prawnego innego niż wymienione we wskazanym przepisie. Użyte w cytowanym przepisie pojęcie "obszar oddziaływania obiektu", to teren w otoczeniu obiektu budowlanego, a więc w sąsiedztwie. Zgodnie z art.3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Chodzi o wszelkie przepisy, które "wymuszają" jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Przede wszystkim będą to przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, póz. 627 ze zm.). Najistotniejszym w przedmiotowej sprawie było jednoznaczne ustalenie przez organy administracji, czy projektowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości skarżącego H. R., a więc właściciela sąsiednich działek: "[...]" i "[...]". W kwestii tej istnieje w decyzjach organów orzekających istotna sprzeczność. Organ I instancji w swej decyzji podał, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 — Prawo budowlane, obejmuje nieruchomości: "[...]" i "[...]", co wskazuje na posiadanie interesu prawnego przez skarżącego H. R., a więc legitymacji strony postępowania w niniejszej sprawie. Swego stanowiska organ ten w ogóle nie uzasadnił. Tymczasem organ II instancji pozostawiając w obrocie prawnym powyższą decyzję organu I instancji, umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając że skarżący nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Skutkiem umorzenia postępowania odwoławczego jest wiążąca moc decyzji organu I instancji. Uzasadniając swą decyzji organ odwoławczy nie zastosował się do wynikającego z art. 107 § 3 kpa obowiązku prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia wydanej decyzji. Wskazał jedynie, że projektowany budynek od strony działki skarżącego oznaczonej nr "[...]" zaprojektowano w odległości 3 metrów, przy czym ściana z tej strony jest bez otworów i jest to zgodne z przepisem zawartym w § 12 ust. l pkt 2 wyżej wskazanego rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Natomiast w ogóle organ nie dokonał analizy odnośnie oddziaływania projektowanej inwestycji na drugą działkę skarżącego oznaczoną nr "[...]", mimo że wcześniej, tj. w uzasadnieniu swej decyzji z dnia "[...]"czerwca 2004 r. , uchylając w całości decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, wyraźnie wskazał na istotne uchybienie - iż brak jest jednoznacznego oznaczenia granicy lasu. co budzi wątpliwości czy zaprojektowane usytuowanie budynku spełnia wymogi § 271 pkt 8 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., a w szczególności czy zachowana jest najmniejsza odległość budynku zaliczanego do grupy ZŁ od granicy lasu wymagana wskazanym rozporządzeniem. Przedmiotowy las stanowi własność skarżącego i w jego ocenie, nieprawidłowe działania zmierzające do wybudowania wbrew obowiązującym przepisom prawa budynku przez inwestora L. R., oddziałuje bezpośrednio na jego prawa jako właściciela działki nr "[...]". Obowiązkiem organów było wyjaśnienie tej kwestii, tymczasem organy nie poczyniły żadnych ustaleń w celu jednoznacznego wyjaśnienia, czy i ewentualnie w jaki sposób planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość "[...]". Jest to o tyle istotne, że Z. i H. R. podnosili tę okoliczność w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ I instancji. Organ odwoławczy natomiast w ogóle nie ustosunkował się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowi to naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym. Bowiem obowiązkiem organu orzekającego w II instancji jest rozpatrzenie wszystkich zarzutów odwołania i szczegółowe odniesienie się do nich w uzasadnieniu decyzji. W tych okolicznościach należało uznać, że organy rozpoznające sprawę naruszyły wymienione powyżej przepisy powszechnie obowiązującego prawa oraz art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. Te ostanie normy nakładają na organ rozpoznający sprawę obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy koniecznym więc będzie poczynienie ustaleń i dokonanie oceny, czy skarżący posiadają w sprawie przymiot strony. Jeśli organ odwoławczy, wbrew stanowisku organu I instancji, uzna, że Z. i H. R. nie są stroną postępowania, to winien to należycie uzasadnić zgodnie z art. 140 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa, z odniesieniem się do poszczególnych zarzutów odwołania. W tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c oraz art. 135 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia "[...]", oraz w oparciu o art. 200 cyt. ustawy zasądził na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania sądowego. Ponadto Sąd na podstawie art. 152 powyższej ustawy orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku.