II SA/Ol 795/11

Dnia 8 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2011 roku sprawy ze skargi M. A. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 14 kwietnia 2011r. M. A., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", w oparciu o art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r.Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002r. Nr 110, poz. 968 ze zm., dalej jako u.p.e.a.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449), wystąpił do Naczelnika Urzędu Skarbowego o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie przejętych na rzecz Skarbu Państwa pojazdów marki Fiat 126p nr rej. "[...]" i Fiata 126p nr rej. "[...]", po stawkach ustalonych przez Radę Powiatu Starostwa Olsztyńskiego i Radę Miasta. Dodatkowo, na podstawie art. 155 kpa, M. A. wniósł o zmianę postanowień lub ich wydanie do spraw tych pojazdów, w których nie zostały wydane i przyznanie żądanego wynagrodzenia. Zawiadomieniem z dnia 10 czerwca 2011r. Naczelnik Urzędu Skarbowego poinformował wnioskodawcę, że jego podanie podlega załatwieniu przez różne organy administracji publicznej. Wyjaśniono stronie, że Naczelnik Urzędu Skarbowego uczynił przedmiotem rozpoznania żądanie wyrażone we wniosku w zakresie zmiany w trybie art. 155 kpa postanowień w sprawie przyznania wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie samochodów wskazanych w załączniku do wniosku. Wskazano, że w sprawie przyznania wnioskowanego wynagrodzenia właściwy jest Starosta Powiatu i strona powinna wystąpić do tego organu z odrębnym podaniem. Postanowieniem z dnia "[...]’, nr "[...]" Naczelnik Urzędu Skarbowego, działając na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 17 § 1 i art. 18 u.p.e.a, umorzył postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia postanowień przyznających wynagrodzenie za usunięcie i parkowanie pojazdów marki Fiat 126p nr rej. "[...]" i Fiat 126p nr rej. "[...]". W uzasadnieniu podniesiono, że w odniesieniu do wymienionych pojazdów organ nie wydawał postanowień w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a. w sprawie zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, na podstawie których wnioskodawca uzyskałby jakiekolwiek prawa. Stwierdzono, że w dniach 22 sierpnia 2006r. i 8 lutego 2007r. wnioskodawca przedłożył faktury odpowiednio nr "[...]" i nr "[...]" za parkowanie wymienionych pojazdów. Na podstawie przedłożonych faktur Naczelnik Urzędu Skarbowego zapłacił stronie wynagrodzenie. Z tych względów organ uznał żądanie wniosku, dotyczące uchylenia w trybie art. 155 kpa postanowień w zakresie przyznania wynagrodzenia, za bezprzedmiotowe z uwagi na brak przedmiotu postępowania. W zażaleniu M. A. zarzucił organowi I instancji naruszenie art. 105 § 1 kpa poprzez przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy wszczętej na skutek wniosku strony z dnia 14 kwietnia 2011r. istnieje podstawa do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Zażądał przekazania sprawy organowi I instancji w celu rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie wynagrodzenia za holowanie i parkowanie wymienionych pojazdów według przedłożonych faktur. Żalący się zarzucił, że organ I instancji nie mógł ograniczyć się do rozpatrywania zmiany postanowień w trybie art. 155 kpa, których jak sam wywodzi nie wydał, lecz rozpatrzyć obecne żądanie w zakresie przyznania stronie wynagrodzenia za wykonane i dotychczas nieopłacone czynności. Strona wskazała na wadliwość pouczenia zawartego w zawiadomieniu z dnia 10 czerwca 2011r. o właściwości Starosty do rozpatrzenia żądania zapłaty w stanie faktycznym sprawy. Dyrektor Izby Skarbowej uznając zażalenie za nieuzasadnione, decyzją z dnia ‘[...]", nr "[...]’, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Na wstępie uzasadnienia organ zaznaczył, że przedmiotem oceny organu odwoławczego była sprawa załatwiająca żądanie strony w zakresie zmiany lub uchylenia wydanych postanowień w trybie art. 155 kpa. Organ II instancji potwierdził, że wnioskodawca przedłożył Naczelnikowi Urzędu Skarbowego dwie faktury: z dnia 21 sierpnia 2006r. za parkowanie pojazdu marki Fiat 126p nr rej. "[...]" i z dnia 8 lutego 2007r. za parkowanie pojazdu marki fiat 126p nr rej. "[...]". Organ likwidacyjny uiścił na rzecz wnioskodawcy przedmiotowe należności wynikające z tych faktur, czemu nie zaprzecza żalący. Zaznaczono, że nie zostały wydane postanowienia w tym zakresie w oparciu o przepis art. 102 § 2 u.p.e.a. Tym samym zdaniem organu, nie ulega wątpliwości, iż we wskazanych okolicznościach faktycznych sprawy brak było przedmiotu postępowania, ponieważ na mocy art. 155 kpa uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej może zostać wyłącznie ostateczna decyzja (postanowienie). W konsekwencji organ II instancji podzielił argumentację organu I instancji, iż w zakresie dotyczącym zapłaconych faktur VAT nr "[...]’ i "[...]", obejmujących wskazane okresy przechowywania pojazdów, postępowanie jest bezprzedmiotowe. Jednocześnie Dyrektor Izby Skarbowej zauważył, że wniosek oparty o art. 155 kpa stanowi jedynie część żądania strony. Wyjaśniono, iż w złożonym wniosku z dnia 14 kwietnia 2011r. (sprecyzowanym pismem z dnia 29 kwietnia 2011r.) strona zwróciła się o przyznanie należności za okres szerszy niż wynikający z faktur VAT opłaconych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. Organ II instancji podkreślił, że ta część żądania winna zostać uczyniona przedmiotem odrębnego rozstrzygnięcia przez Naczelnika Urzędu Skarbowego - jako organu właściwego rzeczowo. Wskazano, iż na obecnym etapie sprawy w ramach prowadzonego postępowania odwoławczego, organ II instancji nie może odnieść się merytorycznie do argumentów zażalenia dotyczących przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, gdyż zagadnienie to nie było w ogóle przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. W dniu 24 sierpnia 2011r. M. A. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia w związku z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa w zw. z art. 144 kpa oraz art. 127 § 1 kpa, poprzez nieuwzględnienie funkcji odwołania w postępowaniu administracyjnym, polegającym na ponownym rozpatrzeniu sprawy w jej całokształcie, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy orzeczenie organu I instancji bez ponownego zbadania sprawy oraz naruszeniem art. 105 § 1 kpa przez przyjęcie, iż w stanie faktycznym sprawy, wszczętej na skutek wniosku strony z dnia 14 kwietnia 2011r. istnieje podstawa do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w złożonym przed organem I instancji podaniu wnosił o zmianę postanowień wydanych w przedmiocie żądania zapłaty dotyczącego okresu po przejściu własności pojazdów na rzecz Skarbu Państwa lub ich wydanie, gdyby nie zostały wydane, a także przyznanie stronie wynagrodzenia za usunięcie z drogi i parkowanie samochodów wskazanych w załączniku do wniosku. W związku z tym organ I instancji nie mógł się ograniczyć do rozpatrywania sprawy wyłącznie w zakresie wniosku w trybie art. 155 kpa, tj. zmiany postanowień, których jak sam wywodzi nie wydał, lecz rozpatrzyć obecne żądanie w zakresie przyznania stronie wynagrodzenia za wykonane i dotychczas nie opłacone czynności. Skarżący podkreślił, że istnieje przedmiot postępowania wyrażający się żądaniem zapłaty określonej kwoty z tytułu czynności wykonanej na rzecz organu administracji, który winien znaleźć swoje rozstrzygnięcie w postępowaniu administracyjnym przez Naczelnika Urzędu Skarbowego, właściwego do załatwienia sprawy. Skarżący wskazał, że Dyrektor Izby Skarbowej przyznał, że organ I instancji nie odniósł się w żaden sposób do żądania strony i wywiódł, że żądanie to powinno być przedmiotem odrębnego postępowania. Skarżący wyraził niezrozumienie - w jakim postępowaniu? Stwierdził, że jego żądanie prawidłowo wszczęło postępowanie i powinno być rozpatrzone właśnie w tym postępowaniu, a nie w innym. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Podniósł, iż w kwestionowanym postanowieniu wskazywał, że Naczelnik Urzędu Skarbowego winien wydać stosowne merytoryczne rozstrzygnięcie w zakresie zasadności żądania przyznania zwrotu kosztów parkowania oraz wynagrodzenia za dozór. Postanowienie w tym przedmiocie organ I instancji wydał w dniu "[...]" i doręczył stronie 30 sierpnia 2011r. W związku z tym uczyniono zadość żądaniu strony i rozstrzygnięto jej wniosek w całości poprzez wydanie dwóch odrębnych postanowień z dnia "[...]" oraz "[...]". W konsekwencji, zdaniem organu, niezasadnie skarżący zarzuca nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania odwoławczego. Podkreślono, że sprawa rozpatrywana w postępowaniu zażaleniowym powinna być tożsama pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Organ odwoławczy nie może orzekać w zakresie innym niż uczyniono to wcześniej w I instancji bez naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa. Z akt administracyjnych sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" Naczelnik Urzędu Skarbowego, działając na podstawie art. 102 § 2 i 4 w zw. z art. 17 § 1 u.p.e.a, po rozpoznaniu wniosku z dnia 14 kwietnia 2011r. w zakresie przyznania wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów marki Fiat 126p nr rej. "[...]" i Fiat 126p nr rej. "[...]", odmówił przedsiębiorcy zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem pojazdów, wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór tychże pojazdów. Rozstrzygnięcie to doręczone zostało wnioskodawcy (poprzez doręczenie zastępcze do rąk żony) w dniu 30 sierpnia 2011r. Pismem procesowym z dnia 2 października 2011r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę, podnosząc, że odpowiedź organu na skargę stanowi powielenie wadliwego stanowiska zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Radca prawny podkreślił, że organ odwoławczy wadliwie przedstawia zakres swojego uprawnienia do badania sprawy rozpoznawanej przez organ I instancji. Organ odwoławczy jest związany granicami sprawy administracyjnej, nie zaś granicami rozpoznania tej sprawy przez organ niższego stopnia. Zaznaczył, że w stanie faktycznym sprawy sprawą administracyjną jest w istocie żądanie zapłaty zainicjowane wnioskiem strony z dnia 14 kwietnia 2011r. o przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie pojazdów przejętych na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie art. 130a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w części obejmującej niezaspokojone dotychczas należności z tytułu usunięcia pojazdów z drogi i przechowywania ich do czasu przejścia własności z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na podstawie obowiązujących wówczas przepisów. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2011r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Oświadczył, że sprawa która winna być rozpoznana jest zgłoszone przez skarżącego żądanie wynagrodzenia, a nie zmiana postanowienia w trybie art. 155kpa. Jeśli organ miał wątpliwości winien wolę skarżącego wyjaśnić. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, iż w rzeczywistości skarżący zgłosił dwa odrębne żądania: w sprawach, w których były już wydane postanowienia, złożył wniosek w trybie art. 155 kpa, natomiast w sprawach, w których wcześniejszych rozstrzygnięć nie było, zażądał wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Podał, że żądanie merytoryczne zapłaty wynagrodzenia, co do którego organ odwoławczy nakazał rozstrzygnięcie organowi I instancji w zaskarżonym postanowieniu, zostało rozstrzygnięte postanowieniem z dnia "[...]", które to rozstrzygnięcie zostało następnie uchylone w całości przez organ II instancji postanowieniem z dnia ‘[...]", znak: "[...]" i sprawa jest ponownie rozpoznawana przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt wyłącznie w aspekcie jego zgodności z prawem i może go wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Rację ma organ II instancji, że wniosek skarżącego z dnia 14 kwietnia 2011r. (sprecyzowany pismem z dnia 29 kwietnia 2011r.) zawierał dwa żądania podlegające rozstrzygnięciu w odrębnych postępowaniach administracyjnych w ramach różnych podstaw prawnych, a nadto w różnych trybach – nadzwyczajnym i zwykłym. Prawdą jest, że istotą zgłoszonego wniosku było przyznanie wynagrodzenia za usunięcie i parkowanie wyszczególnionych pojazdów. Jednak jednocześnie skarżący domagał się, aby organ zweryfikował, czy w ramach zgłoszonego żądania wydawał postanowienia, a jeżeli tak to żeby je zmienił w trybie art. 155 kpa. Na unormowanie to skarżący powoływał się wyraźnie we wniosku i w piśmie z dnia 29 kwietnia 2011r. W tej sytuacji organ I instancji prawidłowo podjął czynności wyjaśniające w tym zakresie i poczynił ustalenia, którym dał wyraz w wydanym postanowieniu z dnia "[...]’, stanowiącym odpowiedź organu na wyraźnie wyartykułowane żądanie strony dotyczące zmiany wydanych postanowień na podstawie art. 155 kpa. Wydane postanowienie załatwiało to konkretne żądanie strony. Organy obu instancji prawidłowo przyjęły, że brak stosownych postanowień, których zmiany skarżący domagał się, czyni postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, mamy do czynienia bowiem wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna. Podkreślić należy za organami, że rozpatrywane postanowienia nie odnosiły się do całego podania skarżącego. Organy orzekające wyraźnie zakreślały przedmiot rozstrzygnięcia. W związku z tym skarżący nie powinien mieć wątpliwości, że kwestia merytorycznej oceny żądanej zapłaty wynagrodzenia będzie podlegała odrębnemu rozpoznaniu. Organ I instancji błędnie początkowo przyjmując, że nie jest właściwy w tym względzie, ostatecznie wydał w dniu "[...]’ (k. 13 akt administracyjnych) postanowienie odmawiające przyznania skarżącemu zwrotu koniecznych wydatków związanych z usunięciem pojazdów, wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór. Rozstrzygnięcie to zostało następnie wyeliminowane z obrotu prawnego przez postanowienie kasacyjne organ II instancji i sprawa jest w toku. Zatem wniosek o zapłatę jest przedmiotem odrębnego postępowania. Ponownie podnieść należy, że podanie skarżącego dotyczyło różnych podstaw prawnych i odmiennych trybów postępowania, które należało wyodrębnić. W istocie strona domagała się załatwienia dwóch spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, gdyż kwestia żądanej zmiany wydanych postanowień wymagała także władczego ustosunkowania się do tego przedmiotu. Zatem żądanie strony było podzielne i mogło stanowić przedmiot odrębnego postępowania. W konsekwencji organ II instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa procesowego. W tym zakresie wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Przy czym wbrew przekonaniu strony skarżącej granice sprawy administracyjnej nie zakreśla kompleksowa treść podania, ale przede wszystkim treść zawartego w nim konkretnego żądania i przepisy prawa pozwalające na jego rozstrzygnięcie. Jeżeli wniosek zawiera kilka żądań opartych na różnych podstawach prawnych, które można, a nawet trzeba uczynić przedmiotem odrębnych rozstrzygnięć i organ I instancji rozpoznaje jedno z nich to organ II instancji jest związany zakresem takiego orzeczenia. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu instancyjnym powinna być tożsama pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji, na co słusznie zwrócił uwagę Dyrektor Izby Skarbowej. Organ II instancji powinien ustalić we własnym zakresie jakie powinno być prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie (czyli co do załatwianego konkretnie żądania) i skonfrontować je ze stanowiskiem organu I instancji, a następnie usunąć dostrzeżone uchybienia o ile mogą one zostać konwalidowane bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. W niniejszej sprawie organ I instancji nie wypowiadał się merytorycznie co do wnioskowanej zapłaty za usunięcie i parkowanie pojazdów i organ II instancji także nie mógł odnieść się do tej kwestii, prawidłowo przy tym wskazując, że organ I instancji jest zobowiązany rozstrzygnąć to zagadnienie w odrębnym postępowaniu, co też uczyniono. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.