II SA/Ol 795/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy stwierdza nieważność § 5 ust 2 i § 9 ust 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy "[...]" w dniu "[...]" podjęła uchwałę nr "[...]" "w sprawie regulaminu dostarczania wody i odbioru ścieków na terenie gminy "[...]"". Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U.2018, poz. 994, dalej jako: u.s.g.) i art. 19 ust. 3, 4 i 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U.2018, poz. 1152, dalej jako u.z.z.w.). Uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Wskazaną wyżej uchwałę w części dotyczącej § 5 ust. 2 i § 9 ust. 2 pkt 3 zaskarżył prokurator Prokuratury Rejonowej zarzucając jej naruszenie art. 40 u.g.n. w zw. z art. 19 i art. 6 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 3 u.z.z.w. poprzez - niezgodne z tymi przepisami - nałożenie w § 5 ust. 2 uchwały na odbiorcę obowiązku powiadomienia przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zmianach własnościowych nieruchomości lub użytkownika lokalu, w sytuacji gdy regulacje tego obowiązku powinny wynikać z umowy zawieranej pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem, a także określenie w § 9 ust. 2 pkt 3 uchwały powinności przedstawienia dokumentu określającego stan prawny nieruchomości. Nadto zarzuciła naruszenie art. 84, art., 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie na obywateli obowiązków nie przewidzianych ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.Dz.U.2018, poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2018, poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2017, 2096). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W niniejszej sprawie należy podzielić stanowisko wyrażone przez prokuratora wnoszącego skargę, że zaskarżona uchwała w części oznaczonej w skardze tj. w zakresie § 5 ust. 2 i § 9 ust. 2 pkt 3 tej uchwały dotknięta jest wadami skutkującymi jej nieważnością. Zaskarżony w niniejszej sprawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Z powyższego wynika, że organy samorządu terytorialnego mogą ustanawiać akty prawa miejscowego wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Materia prawa miejscowego nie może zaś wykraczać poza zakres upoważnienia. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzani ścieków. Zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami rada gminy, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który co wynika wprost z brzmienia ustawy jest aktem prawa miejscowego. Regulamin, powinien natomiast określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Ocenę zaskarżonych uregulowań przedmiotowej uchwały należy poprzedzić rozważaniami natury ogólnej dotyczącymi charakteru prawnego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Otóż analiza jego koniecznych uregulowań upoważnia do tezy, że zakłada on symetrię praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, o czym, co do zasady, wprost stanowi art. 19 ust. 5 u.z.z.w. Jego celem jest uniemożliwienie wykorzystywania przez przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne pozycji dominującej (najczęściej) na lokalnym (gminnym) rynku względem odbiorcy usług. Celowi temu służą uregulowania określające: - obowiązki przedsiębiorstwa w postaci ustalenia: minimalnego poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (pkt 1 ww. artykułu), sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków (pkt 7), standardów obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków (pkt 8), - sposób postępowania sprzed zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków w zakresie określenia warunków przyłączania do sieci (pkt 4), warunków technicznych określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (pkt 5), czy sposobu dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza (pkt 6) oraz - okoliczności związania się umową zdefiniowane jako warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług (pkt 2) i wreszcie określające metodologię wysokości należnej od odbiorcy usług należności za świadczoną usługi poprzez ustalenie sposobu rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach (pkt 3). Pozostałe, szczegółowe warunki związane z korzystaniem z sieci (art. 2 pkt 7 ww. ustawy) regulowane są już w drodze umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług określającej: - świadczenie przedsiębiorstwa, tj. ilość i jakość usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia - art. 6 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy), - jego powinności wynikające z zapewnienie bieżącego i nieprzerwalnego świadczenia rzeczonych usług (warunki usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług - pkt 3a ww. artykułu oraz ustalenie procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych - pkt 4 ww. artykułu), - sposób i termin wzajemnych rozliczeń - pkt 2 ww. artykułu), - wzajemne prawa i obowiązki stron umowy - pkt 3 ww. artykułu oraz postanowienia w zakresie okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia - pkt 6 ww. artykułu. Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materie przewidziane w art. 19 ust. 5 ustawy. Przepis ten stanowi bowiem delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Nie daje on prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Skoro w regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym w art. 19 ust. 5 ustawy, to wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Należy też podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika zatem, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Z treści art. 5 ust. 2 tej ustawy wynika, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Należy też podkreślić, iż jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Z art. 84 Konstytucji RP wynika bowiem, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą (por. np. wyrok NSA z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01). W związku z powyższymi rozważaniami uzasadnione był zarzut skargi co do tego, iż naruszają prawo w sposób istotny postanowienia regulaminu nakładające na odbiorcę obowiązki, a mianowicie: w § 5 ust. 2 w zakresie powiadamia przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zmianach własnościowych nieruchomości przyłączeniowej do sieci skutkującej zmianą odbiorcy usług. Natomiast w § 9 ust. 2 pkt 3 regulaminu zobowiązano osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej do przedłożenia dokumentu (lub) jego kopii stwierdzającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości lub uprawdopodobnienie faktu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Ocenę skarżonego unormowania należy poprzedzić analizą uregulowań u.z.z.w. Otóż odbiorcą usług w świetle art. 2 pkt 3 u.z.z.w. jest każdy, kto korzysta z usług wodociągowo-kanalizacyjnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na podstawie pisemnej umowy z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Z kolei rzeczona umowa może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4 ww. ustawy). Przywołane przepisy nie definiują zatem rodzaju tytułu prawnego odbiorcy usług do nieruchomości gruntowej, względnie budynkowej (ewentualnie lokalowej) poprzestając w istocie rzeczy na konstatacji, że może być nim każdy, w tym nie legitymujący się jakimkolwiek tytułem prawnym do wspomnianych rodzajów nieruchomości. Zatem w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. brak jest jakichkolwiek podstaw do różnicowania w tej kwestii osób, które są posiadaczami nieruchomości o uregulowanym i nieuregulowanym stanie prawnym. Ustawodawca wychodzi bowiem z założenia, że dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków nie może być uzależnione od tego, czy ktoś dysponuje tytułem prawnym do zajmowanej przez siebie nieruchomości. Z przepisu tego można zatem wyprowadzić wniosek, że wprowadza on zasadę niedyskryminacji w dostępie do systemu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków z uwagi na brak tytułu prawnego do nieruchomości. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w. obowiązek zawarcia umowy o zbiorowe zapatrzenie w wodę lub zbiorowe odprowadzanie ścieków, jest całkowicie oderwany od tego, czy odbiorca usług posiada tytuł prawny do nieruchomości czy też nie, to w ogóle należy zakwestionować zasadność badania stosunków własnościowych na danej nieruchomości. Można zatem rzec, że w świetle art. 6 ust. 4 u.z.z.w. tytuł prawny odbiorcy usług do przyłączanej nieruchomości jest indyferentny (w znaczeniu nieistotny, obojętny), co wynika głównie z faktu, że wspomniana usługa, tj. zbiorowe odprowadzanie ścieków (pkt 20 ust. 2 ustawy), jak i zbiorowe zapatrzenie w wodę (pkt 21 art. 2 ww. ustawy) jest dobrem ogólnospołecznym, a przeto cywilizacyjnym. Normatywnym potwierdzeniem powyższej tezy statuowanej wprost w przywołanej legalnej definicji odbiorcy usług jest także - o takim samym charakterze i w istocie treści - definicja osoby korzystającej z lokalu (art. 2 pkt 3a tej ustawy), jak również definicja właściciela (pkt 17 art. 3 ustawy), którym jest także posiadacz samoistny, a zatem władający jak właściciel, lecz bez jakiegokolwiek tytułu prawnego. Najczęściej odbiorcą usług będzie właściciel nieruchomości gruntowej, budynkowej (lokalowej) przyłączanej do sieci (art. 2 pkt 7 ww. ustawy), ale również posiadacz zależy lub samoistny w rozumieniu art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2018, poz. 1025 j.t.), abstrahując od rodzaju posiadania w korelacji do tytułu prawnego do nieruchomości (bezprawne, prawne), czy tez wiary (dobrej, złej). Wprowadzenie zatem w przywołanym paragrafie uchwały dodatkowego obowiązku po stronie podmiotu wnioskującego o zawarcie takiej umowy, nieprzewidzianego przez ustawodawcę, doprowadziło z jednej strony do niedopuszczalnej modyfikacji unormowań ustawowych, a z drugiej do nałożenia na obywateli obowiązku aktem podstawowym. W konsekwencji § 9 ust. 2 pkt 3 uchwały narusza prawo, tj. art. 6 ust. 2 i 4 u.z.z.w. w sposób istotny, a przeto jest sprzeczny z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Co najwyżej, można rozważać, czy rzeczona powinność nie mogłaby być przedmiotem umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcą usług, do czego skłaniałaby analiza art. 6 ust. 3 pkt 3 tej ustawy regulująca prawa i obowiązki stron umowy. Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że obowiązki, o których mowa w § 5 ust. 2 i § 9 ust. 2 pkt 3 regulaminu, zostały nałożone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, co upoważniało Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., do stwierdzenia ich nieważności.