II SA/Ol 796/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi D. P. I. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 2200 zł (słownie: dwa tysiące dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie przez organ wraz ze skargą D. P. I. (dalej zwanego skarżącym) akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany organem I instancji), powołując art. 93 ust. 1 w zw. z art. 92a ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1907 ze zm.; dalej jako u.t.d.) oraz lp. 1.1 i lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. za: 1) wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji; 2) wykonywanie przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji powołał się na wyniki kontroli drogowej (przeprowadzonej w dniu "[...]" na drodze krajowej nr "[...]" w miejscowości K.) kierowanego przez skarżącego zespołu pojazdów, posiadającego dopuszczalną masę całkowitą 5500 kg, na który składał się pojazd marki Renault o nr rej. "[...]"wraz z przyczepą marki WIOLA o nr rej. "[...]", a którym przewożono dwa samochody osobowe z Niemiec do miejscowości R. Organ I instancji wskazał przy tym, że podczas kontroli skarżący nie okazał wypisu z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego rzeczy, wypisu z licencji na wykonywanie transportu drogowego rzeczy ani wypisu z zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne, a nieposiadanie przez skarżącego tych dokumentów zostało potwierdzone przez organ w toku postępowania administracyjnego. Dodał, że podczas kontroli stwierdzono także naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu drogowego pojazdem niewyposażonym w tachograf. Organ I instancji zrelacjonował, że w chwili zatrzymania do kontroli skarżący stwierdził, że wykonuje przewóz na rzecz przedsiębiorcy "[...]". W toku postępowania administracyjnego skarżący odwołał jednak te zeznania i stwierdził, że przewożone w dniu kontroli samochody osobowe należały do niego, a przewóz drogowy nie został mu zlecony przez "[...]". Organ I instancji powołał się także na zeznania świadków: "[...]", z których wynika, że nabyli oni samochody od skarżącego i to jemu zlecili przywiezienie tych samochodów. Natomiast "[...]" oświadczył, że na podstawie ustnej umowy, użyczył skarżącemu zespół pojazdów, którymi ten kierował w dniu kontroli, a przewożone samochody nie były jego własnością. Organ I instancji dodał, że w dniu "[...]" została wydana decyzja o umorzeniu postępowania wobec przedsiębiorcy "[...]" z uwagi na bezprzedmiotowość. W opisanych powyżej okolicznościach sprawy organ I instancji uznał, że kontrolowany przewóz drogowy w dniu "[...]" wykonywany był przez skarżącego, który nie posiada uprawnienia do wykonywania transportu drogowego rzeczy ani nie posiada zaświadczenia na przewozy drogowe na potrzeby własne. Wskazał, że stwierdzone naruszenie, zgodnie z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. podlega karze pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Organ I instancji podał ponadto, że w trakcie kontroli stwierdzono, że w kierowanym przez skarżącego pojeździe nie zamontowano tachografu. Ocenił, że wykonywanie przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t niewyposażonym w tachograf stanowi naruszenie, które zgodnie z lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. podlega karze pieniężnej w wysokości 3000 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący nie zgodził się ze stwierdzonymi przez organ I instancji naruszeniami. Podkreślił, że w chwili kontroli drogowej nie prowadził i do tej pory nie prowadzi własnej działalności gospodarczej mającej jakikolwiek związek z transportem towarów, o czym świadczy brak odpowiedniego wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Wywiódł, że czynność, której dokonywał w dniu kontroli była jednorazowa, co tym bardziej nie można poczytywać jako prowadzenie działalności gospodarczej. Wskazał, że w art. 5 ust. 2 u.t.d. wyraźnie określono, że zezwolenia, o którym mowa w tym przepisie, udziela się przedsiębiorcy, a w art. 4 pkt 15 u.t.d. zdefiniowano pojęcie przewoźnika drogowego jako "przedsiębiorcę uprawnionego do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego". Uznał, że przepisy te nie znajdują zastosowania do jego osoby i tym samym nie może być względem niego nałożona kara za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji. Ocenił, że także drugie ze stwierdzonych przez organ I instancji naruszeń, za które wymierzono mu karę, nie powinno być kierowane względem jego osoby, gdyż nie jest on przedsiębiorcą, a zespół pojazdów, którymi kierował w dniu kontroli nie był jego własnością. Wywiódł przy tym, że obowiązek zainstalowania tachografu spoczywał na właścicielu zespołu pojazdów, który zawodowo zajmuje się między innymi transportem drogowym towarów, a od którego skarżący jedynie użyczył te pojazdy. Decyzją z dnia "[...]" Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej zwany organem odwoławczym) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10.000 zł. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w dniu kontroli skarżący wykonywał drogowy przewóz na potrzeby własne, gdyż przewoził zakupione przez siebie pojazdy, które po dniu kontroli zostały sprzedane. Podał, że treść protokołów przesłuchań potwierdza, że przewóz miał charakter zarobkowy, gdyż miał być wykonany w celu sprzedaży przewożonych samochodów. Wskazał, że przepisy u.t.d. nakładają na podmiot wykonujący przewóz drogowy na potrzeby własne obowiązek posiadania odpowiedniej licencji, zaświadczenia bądź zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego, a których to uprawnień skarżący nie posiada. Organ odwoławczy zważył, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zasadna była zmiana kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia na lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia), o czym skarżący został poinformowany odrębnym pismem, i wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł. Odnośnie naruszenia opisanego w punkcie 2 decyzji organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że w kontrolowanym pojeździe brak było zainstalowanego urządzenia rejestrującego, a w toku postępowania dowodowego stwierdzono, że kontrolowany przewóz miał charakter handlowy, natomiast dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony (wynosiła 5.500 kg). Ocenił, że w tych okolicznościach w kontrolowanym pojeździe powinien znajdować się tachograf, a wobec jego braku, zasadne było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. (zgodnie z lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d.). Organ odwoławczy dodał przy tym, że z uwagi na treść art. 92a ust. 2 u.t.d., łączna kwota kary pieniężnej została ograniczona do 10.000 zł. Ustosunkowując się natomiast do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania zostało udowodnione, że w dniu kontroli drogowej skarżący wykonywał międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy rzeczy. Wskazał, że skarżący powinien prowadzić działalność gospodarczą, jeżeli sprowadza i sprzedaje samochody, a brak wpisu w CEIDG nie dowodzi okoliczności przeciwnej, to jest, że skarżący faktycznie nie zajmuje się działalnością regulowana przez przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy nie wynika, aby w dniu kontroli drogowej skarżący wykonywał przewóz wyłączony spod zastosowania przepisów rozporządzenia nr 561/2006. Ocenił, że w sytuacji, gdy dmc zespołu pojazdów przekracza 3,5 tony, skarżący był zobowiązany do rejestrowania swoich aktywności i w przypadku, gdy tak jak w niniejszej sprawie, pojazd nie posiadał tachografu, mógł użyczyć lub wypożyczyć inny pojazd, który takie urządzenie posiada. Jednocześnie organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: 1) przepisów postępowania (w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.), to jest art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 81a § 1 k.p.a., poprzez naruszenie zasad statuowanych w tych przepisach, a także art. 139 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się; 2) prawa materialnego, to jest art. 33 ust. 2 pkt 2 u.t.d. oraz art. 3 pkt h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, poprzez nieprawidłową wykładnię tych przepisów. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zawarte są zasadne. Stosownie bowiem do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w sytuacji stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Niesporne w niniejszej sprawie jest, że podczas kontroli drogowej, przeprowadzonej w dniu "[...]" na drodze krajowej nr "[...]" w miejscowości K., skarżący kierował zespołem pojazdów, posiadających dopuszczalną masę całkowitą 5500 kg, które nie zostały wyposażone w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące, a którymi skarżący przewoził zakupione przez siebie dwa samochody osobowe z Niemiec do miejscowości R. Sporne między stronami pozostaje natomiast, czy skarżący, wykonując opisany powyżej przewóz drogowy rzeczy, winien posiadać zaświadczenie o wykonywaniu przewozu drogowego na potrzeby własne oraz rejestrować swoją aktywność za pomocą tachografu. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia tych kwestii, a ponadto organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie uwzględnił wszystkich regulacji prawnych, które winny znaleźć zastosowanie w kontrolowanej sprawie. Wymaga bowiem podkreślenia, że zgodnie z art. 33 ust. 1 u.t.d., przewozy drogowe na potrzeby własne mogą być wykonywane po uzyskaniu zaświadczenia potwierdzającego zgłoszenie przez przedsiębiorcę prowadzenia przewozów drogowych jako działalności pomocniczej w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej. W świetle jednak art. 33 ust. 2 pkt 2 u.t.d., obowiązek uzyskania tego zaświadczenia nie dotyczy przewozów drogowych wykonywanych przez podmioty, niebędące przedsiębiorcami, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 3. Dla porządku wskazać należy, że z mocy art. 3 ust. 2 pkt 3 u.t.d., do przewozu drogowego dokonywanego przez takie osoby stosuje się odpowiednio przepisy ustawy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego. W świetle tych przepisów można wywodzić, że z obowiązku uzyskania takiego zaświadczenia zwolniony jest przewóz drogowy dokonywany przez osoby nie będące przedsiębiorcami. Warunkiem zatem przypisania skarżącemu odpowiedzialności za naruszenie polegające na braku takiego zaświadczenia jest wykazanie, że w dniu kontroli wykonywał on przewóz drogowy rzeczy jako przedsiębiorca. Tego jednak w sposób jednoznaczny organy nie wykazały. Zwrócić należy uwagę, że przepisy u.t.d. nie zawierają definicji terminu "przedsiębiorca" i dlatego wskazanym jest odwołanie się w tym zakresie do unormowań zawartych w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.) – por. postanowienie NSA z 7 lipca 2009 r. sygn. akt II GW 3/09, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Stosownie zaś do art. 4 tej ustawy, przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną - wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą; za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. W świetle powołanej regulacji prawnej za przedsiębiorcę może być uznany podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Co prawda, o prowadzeniu działalności gospodarczej, na co słusznie organ zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie decyduje wpis do CEIDG, to jednak działalność tego rodzaju musi charakteryzować się pewnymi cechami. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W przypadku zatem, gdy tak jak w niniejszej sprawie, osoba nie posiada wpisu do CEIDG, przypisanie jej prowadzenia działalności gospodarczej, a tym samym uznanie za przedsiębiorcę, wymaga wykazania, że prowadzona przez nią działalność ma nie tylko charakter zarobkowy, ale także, że jest wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ odwoławczy, pomimo zmiany kwalifikacji prawnej stwierdzonego naruszenia z lp. 1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji) na lp. 1.3 załącznika nr 3 do u.t.d. (wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia), poza ustaleniem, że wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli drogowej przewóz drogowy miał charakter zarobkowy, nie ustalił, czy przewóz ten stanowił element działalności skarżącego prowadzonej w sposób zorganizowany i ciągły. Naruszył tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Uwzględnienie przytoczonych powyżej definicji terminów "przedsiębiorca" i "działalność gospodarcza" jest także niezbędne do właściwego odkodowania znaczenia norm prawnych statuujących obowiązek wykonywania przewozu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące lub cyfrowe urządzenie rejestrujące. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. 2006, nr 102, s. 1), niniejsze rozporządzenie nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami lub zespołami pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 7,5 tony używanymi do niehandlowego przewozu rzeczy. W ocenie Sądu, przy kwalifikacji danego przewozu jako handlowy należy wziąć pod uwagę, czy przewóz ten wykonany był przez lub na rzecz przedsiębiorcy, tj. podmiotu wykonującego we własnym imieniu działalność gospodarczą. W świetle powyższego za zasadne uznać należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego (to jest art. 33 ust. 2 pkt 2 u.t.d. oraz art. 3 pkt h cytowanego powyżej rozporządzenia (WE) nr 561/2006), a także niektórych z podanych przez skarżącego przepisów postępowania, to jest art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wyjaśnić przy tym należy, że nieuprawnione jest stawianie organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia przepisów k.p.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., gdyż w takim stanie prawnym przepisy te nie znajdowały zastosowania w kontrolowanej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy (to jest przed dniem 1 czerwca 2017 r.) ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a., skoro zarówno w decyzji organu I instancji, jak i w decyzji organu odwoławczego wymierzono karę w takiej samej wysokości (10.000 zł.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i podjąć niezbędne czynności dowodowe i interpretacyjne obowiązujących przepisów celem ustalenia, czy wykonywany przez skarżącego w dniu kontroli drogowej przewóz drogowy stanowił element działalności skarżącego jako przedsiębiorcy i na potrzeby własne podczas, gdy skarżący bezpośrednio po przywiezieniu samochodów je sprzedał, a przynajmniej jeden z samochodów odbierany był z wyżej podanego Auto Komisu. Następnie zaś, w zależności od poczynionych ustaleń w tym zakresie, organ winien ocenić, czy skarżący jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, któremu można przypisać odpowiedzialność za naruszenia opisane w lp. 1.3 i lp. 6.1.1 załącznika nr 3 do u.t.d. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość: uiszczonego w sprawie wpisu od skargi (400 zł.) oraz wynagrodzenia pełnomocnika, będącego adwokatem (1800 zł.), ustalonego na podstawie § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).