II SA/Ol 797/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA AsesorWSA Protokolant Adam Matuszak Bogusław Jażdżyk (Spr.) Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. 130 II SA/OI 797/04 Uzasadnienie Decyzją z dnia 13 lipca 2004r. znak: "[...]" Prezydent Miasta O. ustalił J. M. jako właścicielowi nieruchomości położonej w O. przy ul. W., oznaczonej jako działka nr 215 o powierzchni 587 m 2, obręb 121, opłatę adiacencką w wysokości 1.662,75zł z tytułu wzrostu jej wartości na skutek wybudowania utwardzonej nawierzchni jezdni i chodników, z jednoczesnym wyznaczeniem terminu płatności należności. Organ I instancji decyzję wydał w oparciu o przepisy art. 144 ust. 1, art. 145, 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz uchwałę Nr "[...]" Rady Miasta O. z dnia 14 listopada 2001r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. W odwołaniu złożonym od decyzji I instancji J. M. wskazał, iż po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, zwrócił się do Prezydenta Miasta O. o zaliczenie na poczet tejże opłaty wartości działki o pow. 728 m2 przejętej na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę ulicy W. Odszkodowanie otrzymane za powyższą działkę było znacznie niższe niż jej wartość rynkowa, tym bardziej, że pod drogę przeznaczone było jedynie 565 m2, a pozostała powierzchnia została sprzedana przez Urząd Miasta za znacznie wyższą cenę. Przejęcie powyższej działki nastąpiło z mocy decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w O. z dnia 30 września 1976r. Wskutek tej decyzji rodzina odwołującego się utraciła działkę o pow. 1026 m2, na której mieściłyby się dwa domy jednorodzinne. Odwołujący podniósł, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy do ustalenia wartości nieruchomości przyjął wyłącznie transakcje przeprowadzone na osiedlu R., co jest bardzo krzywdzące, gdyż budynki tam budowane są wykonane w innej technologii i położone na znacznie atrakcyjniejszych terenach. Ponadto lokalizację domu odwołującego się określono jako dobrą, choć budynek znajduje się w pobliżu sklepu spożywczego oraz śmietnika, który został zlokalizowany niezgodnie z przepisami prawa budowlanego, zbyt blisko granicy jego działki. Dodatkowo dom znajduje się w bliskim sąsiedztwie ulicy B., co wiąże się z dużym hałasem spowodowanym przez intensywny ruch samochodów. Odwołujący się argumentował dalej, iż obecnie znajduje się w trudnej sytuacji finansowej związanej z niskimi zarobkami oraz postępowaniem egzekucyjnym prowadzonym przez Urząd Skarbowy w O. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 13 września 2004r. Nr "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z treścią art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Warunkiem wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania utwardzonej nawierzchni jezdni i chodników, jest stwierdzenie, że nastąpiła realizacja inwestycji jak i że w związku z tym nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Z akt przekazanych Kolegium wynika, iż komisyjny odbiór wykonanych robót nastąpił w dniu 26 listopada 2001r. i od tejże daty zdaniem Kolegium winien rozpocząć bieg trzyletni okres przedawnienia. Argumentowano również, iż w sprawie odwołujący się nie przedstawił żadnych dowodów potwierdzających wniesienie przez niego opłat na rzecz budowy przy ul. W. utwardzonej nawierzchni jezdni oraz chodników. Podnoszona w odwołaniu sprawa wywłaszczenia w latach ubiegłych nieruchomości rodziców odwołującego się z przeznaczeniem pod budowę ulicy W. nie miała znaczenia w niniejszym postępowaniu i nie może być brana pod uwagę ze względu na przedmiot sprawy. Oceniając operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania przez rzeczoznawcę majątkowego, organ II instancji wskazał, iż dokonana nim wycena nieruchomości jest prawidłowa. W skardze do sądu administracyjnego J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podał, iż decyzją Dyrektora Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w O. z dnia 30 września 1976r. wydaną na podstawie ustawy z 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.), Skarb Państwa przejął na własność działki położone w O. przy ul. W., a stanowiące własność J. M. i spadkobierców J. M., do których skarżący się zalicza. W ocenie skarżącego zgodnie z ustawą z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, właściciel nieruchomości jest uczestnikiem postępowania w sprawie podziału nieruchomości. W postępowaniu prowadzonym w 1976r. organ nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania. Za utracone działki gruntu rodzice skarżącego nie otrzymali innej nieruchomości. Zgodnie natomiast z art. 105 ust. 2 w zamian za nieruchomości objęte podziałem właściciel gruntu otrzymuje na własność nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości. Za działki gruntu, wydzielone pod nowe drogi gmina wypłaca odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, co nie miało miejsca. Poza tym Gmina jest zobowiązana do wybudowania na gruntach objętych uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, stosownie do przepisu art. 104 ust. 2 pkt 6. Koszty wybudowania tych urządzeń nie mogą obciążać uczestników postępowania, chyba że na mocy zawartego z gminą porozumienia strony postanowią inaczej. Skarżący wskazał, iż w tym zakresie nie było żadnego porozumienia. Ponadto stosownie do treści art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczona nieruchomość nie może być użyta na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba, że poprzedni właściciel lub spadkobiercy nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W niniejszej sprawie tylko część działki skarżącego została wykorzystana zgodnie z decyzją o wywłaszczeniu. Zdaniem J. M., w przypadku przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel, właściwy organ winien zawiadomić poprzedniego właściciela lub spadkobierców o tym zamiarze, czego w sprawie nie uczyniono. W skardze skierowano także zarzuty przeciwko operatowi szacunkowemu sporządzonemu przez rzeczoznawcę majątkowego. Skarżący podał, iż wydane przez organy administracji decyzje nie wyjaśniły dlaczego w operacie rzeczoznawca nie przyjął cen z transakcji działek dokonanych na osiedlu L. Skarżący przytoczył wiele cen transakcji, które są dla niego korzystniejsze. Zarzucił również rzeczoznawcy majątkowemu, iż nie uwzględnił on specyficznej lokalizacji działki skarżącego sąsiadującej ze sklepem spożywczym czynnym w niedzielę i święta. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o Jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, iż sprawa przejęcia w 1976r. na własność Państwa działki należącej do rodziców skarżącego nie ma żadnego wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Zgodnie z 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U Nr 46, poz. 543 ze zm.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jednym z warunków nałożenia tego rodzaju opłaty jest uczestnictwo jednostki samorządu terytorialnego w kosztach budowy urządzenia infrastruktury. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się urządzenie albo modernizację drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych telekomunikacyjnych. Stosownie do postanowień art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W ustępie drugim tego artykułu ustawodawca określił okres w jakim można wydać decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej, wskazując na termin do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Organ wydając rozstrzygnięcie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że wybudowanie nawierzchni jezdni i chodników nastąpiło z funduszy Miasta O. W decyzji przyjęto stawkę procentową opłaty adiacenckiej określoną na podstawie uchwały Nr "[...]" Rady Miasta O. z dnia 14 listopada 2001r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. W postępowaniu administracyjnym ustalono też, iż wskutek wybudowania utwardzonej nawierzchni drogi wzrosła wartość nieruchomości należącej do skarżącego, co wynika z operatu szacunkowego. Pozbawione podstaw prawnych okazały się zarzuty skargi wskazujące na wadliwość zaskarżonej decyzji ze względu na brak zaliczenia na poczet ustalonej opłaty adiacenckiej wartości działki należącej do rodziców skarżącego, która została przejęta w 1976r. na rzecz Skarbu Państwa. Zarzut skargi w tym zakresie opiera się na naruszeniu przy wydaniu decyzji przepisów Działu III Rozdziału 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Treść art. 102 ust. 1 i 2 wskazuje, iż gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Z komentarza do ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, iż "scalenie i podział nieruchomości wiąże się z nowym ukształtowaniem struktury przestrzennej nieruchomości w celu korzystniejszego ich zagospodarowania, ułatwienia dostępu do dróg publicznych oraz podniesienia poziomu uzbrojenia terenów w urządzenia infrastruktury technicznej. Scalenie i podział nieruchomości w zasadzie nie zmienia ani liczby właścicieli, ani prawa własności, czy innych uprawnień związanych z nieruchomością. Każdy uczestnik postępowania w sprawie scalania i podziału otrzymuje w zamian za nieruchomości posiadane przed scaleniem inne nieruchomości. Podstawą nabycia tytułu prawnego do nieruchomości wydzielonej w wyniku scalenia i podziału jest treść uchwały o scaleniu i podziale" (Jan Szachułowicz, Małgorzata Krassowska, Anna Łukaszewska Gospodarka nieruchomościami Komentarz Wydanie 3 zmienione wydawnictwo LexisNexis str. 283). Istota scalenia i podziału nieruchomości polega więc na tym, że w zamian za nieruchomości objęte scaleniem i podziałem każdy z dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych otrzymuje odpowiednio na własność nieruchomości składające się z takiej liczby działek gruntu wydzielonych w wyniku scalenia i podziału, których łączna powierzchnia jest równa powierzchni dotychczasowej jego nieruchomości, pomniejszonej o powierzchnię niezbędną do wydzielenia działek gruntu pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących, a jeżeli nie ma możliwości przydzielenia nieruchomości o powierzchni w pełni równoważnej, za różnicę powierzchni dokonuje się odpowiednich dopłat w gotówce. Działki gruntu wydzielone pod nowe drogi lub pod poszerzenie dróg istniejących przechodzą z mocy prawa na własność gminy, za odszkodowaniem (art. 106 ust. 1 ustawy). Stosownie natomiast do treści art. 106 ust. 3 ustawy gmina jest zobowiązana do wybudowania na gruntach objętych uchwałą o scaleniu i podziale nieruchomości niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej, koszty wybudowania tych urządzeń nie mogą obciążać uczestników postępowania, chyba że na mocy zawartego z gminą porozumienia strony postanowią inaczej. Ze względu na treść przepisu art. 106 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz na usytuowanie go w Rozdziale 2 ustawy nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych, iż gmina jest zobowiązana do wypłaty odszkodowania i wybudowania niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej jedynie w przypadku, gdy dokonuje ona scalenia i podziału nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skargi, przejęcia nieruchomości w I976r. nie dokonano w oparciu o przepisy regulujące w tamtym czasie postępowanie w sprawie scalenia i podziału nieruchomości. Z decyzji Dyrektora Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w O. z 30 września I976r. znak: "[...]" wynika, iż została ona wydana w oparciu o przepisy ustawy z 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192 ze zm.). Przepisy tej ustawy nie regulowały scalania i podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 2 ust. l tejże ustawy prezydia powiatowych rad narodowych ustalać będą w drodze uchwał, na podstawie szczegółowych planów zagospodarowania przestrzennego, które tereny przeznacza się w okresach do pięciu lat pod budownictwo jednorodzinne zagrodowe (tereny budowlane). Z art. 5 ust. ustawy wynika, iż nieruchomości lub ich części objęte uchwałą o ustaleniu terenu budowlanego z wyjątkiem działek, które właściciele zgodnie z art. 8 zachowali na własność lub które zostały w trybie art. 9 nadane na własność członkom ich rodzin, przechodzą z mocy prawa na własność Państwa po upływie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały o ustaleniu terenów budowlanych, wolne od ciążących na nich praw rzeczowych ograniczonych i innych obciążeń. Art. 10 ust. l ustawy z dnia 6 lipca 1972r. wskazuj e, iż za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowania na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Zatem przepisy ustawy z 1972r., na podstawie której dokonano przejęcia na rzecz Skarbu Państwa działki należącej do poprzedników prawnych skarżącego, miały charakter zbliżony do wywłaszczenia nieruchomości nie zaś instytucji scalenia i podziału nieruchomości opisanej wyżej, co z kolei definitywnie uniemożliwia stosowanie w sprawie przepisu art. 106 ist. l i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po pierwsze, całą działkę przejęto na określony cel, tj. pod budownictwo mieszkaniowe, za odszkodowaniem. Po drugie, przejęcie działki nie służyło poprawie korzystania z nieruchomości należącej do Państwa M. i sąsiednich działek, lecz miało na celu pozyskanie terenów pod budownictwo mieszkaniowe, a środkiem służącym do pozyskania tych terenów było przejęcie gruntu za odszkodowaniem. W tym miejscu informacyjnie należy wskazać skarżącemu, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mogły mieć zastosowania w sprawie zakończonej wydaniem w dniu 30 września 1976r. przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w O. decyzji, którą ustalono wysokość odszkodowania za przejęcie działki należącej do rodziców skarżącego. Decyzja została wydana bowiem przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, która zgodnie z art. 242 ustawy zaczęła obowiązywać od l stycznia 1998r. Nie ma wpływu na prawidłowość zaskarżonej decyzji także zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 137 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie nie był bowiem zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie Sądu prawidłowe jest także stanowisko organów w kwestii braku możliwości zaliczenia w oparciu o art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na poczet kosztów budowy utwardzonej nawierzchni jezdni i chodników wartości działki przejętej w 1976r. Zgodnie z jego treścią na rzecz opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń wniesionych przez właściciela nieruchomości, w gotówce lub w naturze, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W powyższym przypadku, brak jest podstaw prawnych do uznania, iż takim świadczeniem może być działka wywłaszczona za odszkodowaniem, która została przeznaczona w 1976r. pod budownictwo mieszkaniowe. W ocenie Sądu bezzasadny okazał się także zarzut skarżącego o wadliwości operatu szacunkowego, który posłużył do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. W operacie szacunkowym znajduje się stwierdzenie rzeczoznawcy, iż określenie wartości gruntu zostało poprzedzone przeprowadzeniem analizy rynku obrotu nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną na terenie miasta O. Niewątpliwie wskazuje to na fakt, że do porównania rzeczoznawca przyjął działki przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, a więc na taki sam cel jak działka skarżącego. Nie potwierdziły się również twierdzenia skarżącego, że biegły dokonując wyceny nie wziął pod uwagę faktu, iż jego działka położona jest na osiedlu L., zaś do porównania przyjęto działki z R. Operat zawiera porównanie w zakresie popytu i podaży działek zlokalizowanych na poszczególnych osiedlach O. (P., D., G., R. - duża podaż; B., S. - mała podaż: L. i Z. - bardzo mała podaż). Oznacza to, że wycena rzeczoznawcy majątkowego uwzględnia wpływ popytu i podaży na wartość nieruchomości. Biorąc pod uwagę niedogodności związane z położeniem nieruchomości J. M., biegły ocenił jej lokalizację jako dobrą, przy trzy stopniowej skali: bardzo dobra, dobra, przeciętna. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. W tym stanie prawnym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku.