II SA/Ol 798/09

Dnia 27 października 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 roku sprawy ze skargi D. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści 1 / uchyla zaskarżone postanowienie, 2 / zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz D. M. kwotę 100 zł ( sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sadowego, 3/ orzeka że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2009r. D. M. wystąpiła do Urzędu Gminy w "[...]" o wydanie zaświadczenia zezwalającego na wykreślenie w dziale II księgi wieczystej KW "[...]" zapisu dotyczącego ciężaru realnego w ilości 199,98 q żyta. Postanowieniem z dnia "[...]" Wójt Gminy odmówił wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Organ podniósł, że po szczegółowym rozpatrzeniu sprawy stwierdzono, że wpisy ciężarów realnych w dziale II ksiąg wieczystych stanowią zabezpieczenie spłaty reszty ceny nieruchomości nadawanych na własność osobom fizycznym w trybie dekretu z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. z 1946r. Nr 49, poz. 279 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministrów: Rolnictwa i Reform Rolnych, Ziem Odzyskanych oraz Administracji Publicznej z dnia 22 listopada 1947r. wydanego w porozumieniu z Ministrami Obrony Narodowej i Skarbu w sprawie norm obszarowych, szacunku, odliczenia od ceny na rzecz osadników wojskowych oraz spłaty należności za gospodarstwa, nadane na podstawie dekretu z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. z 1947r., Nr 74, poz. 471 ze zm.). Według organu I instancji przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało obciążone ciężarem realnym w wysokości 199,98 kwintali żyta na podstawie orzeczenia o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nidzicy z dnia 26 czerwca 1958 r. z terminem spłaty w ciągu 20 lat – cała wartość ciężaru realnego miała być spłacona ostatecznie w 1978r. Wójt Gminy Janowiec wskazał, że zgodnie z instrukcją kancelaryjną dla organów gmin akta podatkowo-wymiarowe mają kategorię archiwalną B-5 i są przechowywane tylko przez okres 5 lat. W związku z tym organ stwierdził, że nie mógł wystawić zaświadczenia potwierdzającego, że cała należność za nadanie na własność gospodarstwa rolnego została spłacona. Zażalenie na postanowienie Wójta Gminy wywiodła D. M. Zwróciła się w nim z ponowną prośbą o wydanie zaświadczenia wskazanego we wniosku z dnia 20 kwietnia 2009r. Swoją ponowną prośbę wnioskodawczyni umotywowała tym, że gospodarstwo rolne jej babci F. F. nigdy nie było zadłużone, a wskazana osoba regularnie płaciła podatki. Odwołująca podniosła, że prawdopodobnie tylko zwykłe niedopatrzenie jest przyczyną pozostawienia obciążenia w księdze wieczystej. Stwierdziła, że posiada akt notarialny, w którym nie ma mowy o żadnym obciążeniu. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" uchyliło orzeczenie organu I instancji i odmówiło wydania zaświadczenia. W rozstrzygnięciu wskazano, że organy administracji publicznej są obowiązane wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wskazano też, że zaświadczenie może dotyczyć jedynie tego zakresu działalności, który jest objęty imperium, a zaświadczenie ma potwierdzać określone fakty czy stan prawny wynikające z prowadzonej przez ten organ ewidencji. W ocenie Kolegium skarżąca zażądała wydania oświadczenia, które ma charakter wyłącznie cywilnoprawny. Organ II instancji podniósł, że w przedmiotowej sprawie D. M. może skierować pozew o ustalenie, że obciążenie nieruchomości zostało w całości uregulowane. Dlatego Kolegium przyjęło, że w takiej sytuacji nie można było w sprawie wydać w ogóle zaświadczenia, bowiem dotyczyłoby ono stosunków cywilnoprawnych rozpatrywanych przez sądy powszechne. Ponadto w posiadaniu organu uprawnionego do wydania zaświadczenia nie ma już danych żądanych przez odwołującą się ponieważ zgodnie z procedurą zostały zniszczone. Pismem z dnia 3 sierpnia 2008r. D. M. wywiodła skargę na postanowienie Kolegium z dnia "[...]". Skarżąca zwróciła się o zniesienie obciążenia księgi wieczystej nr "[...]", nałożonego na gospodarstwo rolne F. F. w wysokości 199,98 kwintala żyta. Skarżąca stwierdziła, że fakt obciążenia tej nieruchomości zaskoczył ją, gdyż przepisując gospodarstwo rolne w 2000r. w wypisie z księgi wieczystej nie było wzmianki o tym, że gospodarstwo rolne jest obciążone zobowiązaniem wobec Skarbu Państwa. Skarżąca podniosła, że obecnie chcąc przepisać gospodarstwo rolne na córkę nie może tego zrobić ponieważ jest ono obciążone długiem, który powinien być spłacony ponad 35 lat temu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem . Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji (postanowienia) z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ II instancji uchylił postanowienie z dnia "[...]" Wójta Gminy o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę. Ponadto Kolegium rozstrzygnęło o odmowie wydania zaświadczenia. Przede wszystkim należy wskazać, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się w trojaki sposób: 1) przez wydanie zaświadczenia dotyczącego stanu faktycznego lub stanu prawnego, którego potwierdzenia żąda osoba zainteresowana, 2) przez odmowę w ogóle wydania zaświadczenia, np. z powodu braku podstaw prawnych do jego wydania albo niestwierdzenia po stronie wnioskodawcy interesu prawnego, 3) przez odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści, np. z powodu niepotwierdzenia się w toku postępowania wyjaśniającego istnienia stanu faktycznego lub prawnego, którego potwierdzenia żądała osoba ubiegająca się o zaświadczenie. Odmowa wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o żądanej treści następuje w drodze postanowienia (art. 219 kpa). Organ przed wydaniem zaświadczenia lub odmową jego wydania może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zakres takiego postępowania wynikać będzie nie tylko z żądania osoby zainteresowanej, lecz również z oceny możliwości jego spełnienia przez organ. Postępowanie wyjaśniające powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W jego toku można wykorzystać środki dowodowe, stosując odpowiednio przepisy o postępowaniu dowodowym zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego. (Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Komentarz LEX 2009, Komentarz do art. 218 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.) W ocenie Sądu w toku postępowania administracyjnego organowi odwoławczemu zabrakło właśnie takiego postępowania wyjaśniającego, które było niezbędne w przedmiotowej sprawie. Kolegium nie wyjaśniło bowiem wystarczająco dlaczego uznało żądanie skarżącej jako objęte zakresem sprawy cywilnej. W tym miejscu zasadnym jest wskazać, że zadaniem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy, a jeżeli jest to niezbędne uzupełnienie postępowania przeprowadzonego z zastosowaniem art. 136 kpa. Zadaniem organu odwoławczego jest ocena całości materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, jak i tych okoliczności faktycznych, które po wydaniu decyzji przez organ I instancji uległy zmianie, oraz te, które w świetle zmienionych przepisów prawa mają znaczenie prawne ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2000r., V SA 102/00). Dlatego też samo ogólnikowe stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, a mówiące o tym, że nie można było w sprawie wydać w ogóle zaświadczenia, bowiem dotyczyłoby ono stosunków cywilnoprawnych rozpatrywanych przez sądy powszechne nie jest poparte wystarczającą argumentacją prawną. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie przesądza, że żądanie skarżącej nie dotyczy materii cywilnoprawnej. Jednakże rolą organu było precyzyjne zbadanie tej kwestii, bo na pytanie dlaczego wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez skarżącą miałoby mieć charakter cywilnoprawny w zaskarżonej decyzji nie ma próby odpowiedzi w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie rozważyło tego czy a jeżeli tak to jaki wpływ na charakter tej sprawy ma to, że ciężar realny został wpisany na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Nidzicy wydanego w wykonaniu aktu nadania. Nie rozważono także tego czy wpływ na charakter tej sprawy ma to, że organy administracji ściągały należności wpisane do ksiąg wieczystych, będące ciężarem realnym i to właśnie w tych organach znajdowały się lub znajdują akta potwierdzające spłatę ciężaru realnego oraz, czy tego rodzaju akta kwalifikowane były do kategorii archiwalnej B 5 czyli do przechowywania w archiwum tylko przez 5 lat. Organ I instancji wyraźnie nie stwierdził, że nie jest w posiadaniu tych akt lub brak jest tych akt w Archiwum Państwowym bądź w innych organach. Natomiast organ II instancji nie rozważył tej kwestii. Rozstrzygnięcie organu II instancji stwierdzające jedynie o odmowie wydania zaświadczenia w zasadzie w treści swojej przesądza o tym, że sprawa ta ma charakter cywilny (choć w zaskarżonym postanowieniu tego nawet nie uprawdopodobniono), bo wskazuje ono na niemożność wydania takiego zaświadczenia w każdej sytuacji nawet takiej gdy organ będzie jeszcze miał obowiązek przechowywania akt podatkowych. Odmienna sytuacja występuje wówczas gdy następuje odmowa wydania zaświadczenia o żądanej treści. Nie jest również zrozumiałe to dlaczego Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej stwierdza, że "skarżąca żąda wydania oświadczenia". W sprawie tej nie może budzić żadnych wątpliwości, że D. M. składając swój wniosek w kwietniu 2009 r. oraz odwołując się od postanowienia organu I instancji przez cały czas żądała wydania zaświadczenia, a nie złożenia oświadczenia. Organ odwoławczy wysuwając daleko idące wnioski, co do cywilnego charakteru sprawy nie uzasadnił ich wystarczającymi argumentami i nie znalazły one odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym czym naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 77 k.p.a. Z całą pewnością uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie potwierdza stanowiska organu odwoławczego, gdyż jest ono niepełne i niewystarczające. Tymczasem jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 27 maja 1998r. (IV SA 1130/96), jedno zdanie mające zastąpić uzasadnienie, nie niesie żadnej merytorycznej treści. Natomiast w sprawie tej, w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na temat cywilnego charakteru sprawy jest jedno krótkie zdanie, które niczego nie wyjaśnia. Warto również wskazać, że właściwe uzasadnienie postanowienia pełni doniosłą rolę w kontekście realizacji art. 8 k.p.a., a więc realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, tak więc nie może ono być sformułowane ogólnikowo. Reasumując rolą organu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy będzie ponowne rozpatrzenie możliwości wydania zaświadczenia o treści wskazanej przez skarżącą. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w niezbędnym zakresie w oparciu o dostępne informacje i dokumentację należy rozstrzygnąć kwestię czy żądanie wnioskodawczyni jest z zakresu sprawy cywilnej czy też administracyjnej. Następnie organ zobowiązany jest wypowiedzieć się co do wydania zaświadczenia w rozpatrzonej sprawie, po uwzględnieniu przedstawionych rozważań Sądu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w pkt I wyroku uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto w pkt III wyroku stosownie do treści art. 152 tejże ustawy.