II SA/Ol 8/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak- Sikora (spr.) Asesor WSA Beata Jezielska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. i A. C. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego oddala skargę. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]"2004 roku Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i A. C. pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr "[...]" we wsi U. gm. P. Pismem z dnia 8 czerwca 2004 roku Burmistrz Miasta zawiadomił Wojewodę, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o tym, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej we wsi U. stwierdzono wybudowanie, bez wymaganego zezwolenia, kilku obiektów o charakterze letniskowym. O samowoli budowlanej został również zawiadomiony Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Jednakże z uwagi na to, że jedna z zabudowanych działek należała do A. C., pełniącego wówczas obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, celowe było zawiadomienie o samowoli, także innych organów, tym bardziej, że tolerowanie takich działań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obserwowane było od wielu lat. Postanowieniem z dnia "[...]"czerwca 2004 roku, znak "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 24 § l pkt l k.p.a. oraz art. 26 § l pkt 2 k.p.a. wyłączył organ - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz A. C. -Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego od udziału w postępowaniach administracyjnych dotyczących legalności obiektów budowlanych o charakterze letniskowym, wznoszonych na terenie działek przeznaczonych pod zabudowę letniskową w obrębie wsi U. (między innymi działki nr "[...]"). Jednocześnie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył jako organ do prowadzenia tychże postępowań administracyjnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia "[...]"lipca 2004 roku, znak "[...]" umorzył postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działce nr "[...]" w U. jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 22 lipca 2004 roku, znak "[...]" w trybie nadzoru, wniósł o wznowienie tego postępowania i dopuszczenie dowodów przekazanych przez Burmistrza, dostarczonych w dniu orzekania o umorzeniu postępowania, tj. "[...]"lipca 2004 roku. Postanowieniem z dnia "[...]"sierpnia 2004 roku, znak "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. z urzędu wznowił postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy obiektu budowlanego na działce nr "[...]" w U. W toku tego postępowania organ ustalił, iż przedmiotowy budynek w dniu wydawania pozwolenia na budowę już istniał. O fakcie tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. zawiadomił Starostę pismem z dnia 16 listopada 2004 roku, znak "[...]" przesyłając mu kserokopie zeznań świadków przesłuchanych na rozprawie administracyjnej. Postanowieniem z dnia "[...]"grudnia 2004 roku, znak "[...]" Starosta, na podstawie art. 145 § l pkt 5 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a., z urzędu wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zakończonego ostateczną decyzją z dnia "[...]"czerwca 2004 roku. A. i A. C. ubiegali się o zawieszenie tego postępowania do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie zawiadomienia o zakończeniu budowy. Starosta postanowieniem z dnia "[...]"stycznia 2005 roku, znak "[...]" odmówił zawieszenia postępowania. Postanowienie to zostało utrzymane w rnocy postanowieniem Wojewody z dnia "[...]"lutego 2005 roku, znak "[...]", który nie znalazł podstaw do uwzględnienia zażalenia wnioskodawców. Skarga A. i A. C., wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe postanowienie Wojewody, została odrzucona. Decyzją z dnia "[...]"września 2005 roku, znak "[...]" Starosta, na podstawie art. 151 § l pkt 2 w związku z art. 145 § l pkt 5 i art. 105 § l k.p.a. uchylił swoją decyzję z dnia "[...]"czerwca 2004 roku, znak "[...]" oraz umorzył postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w U. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że po wydaniu pozwolenia na budowę organ został zawiadomiony o nieznanych mu, nowych okolicznościach faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, to jest o tym, iż dom został wybudowany jeszcze przed wydaniem pozwolenia na budowę. Organ uznał, że dowody na tę okoliczność w postaci zeznań świadków, są wiarygodne, gdyż zeznania są spójne i komplementarne. A. i A. C. wnieśli od tej decyzji odwołanie, w którym zarzucali, że organ wznowił postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę z nieznanych im przyczyn. Wydanie decyzji o wznowieniu postępowania nie było poprzedzone postępowaniem co do przyczyn wznowienia, do czego organ był zobowiązany na podstawie art. 77 § l k.p.a. Ponadto organ nie przeprowadził w ogóle żadnego postępowania dowodowego, a oparł się na zeznaniach świadków przesłuchiwanych w innym postępowaniu, przed innym organem, co uchybia przepisom art. 79 k.p.a. i 89 § 2 k.p.a. Wojewoda decyzją z dnia "[...]"października 2005 roku, znak "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, iż ustawa z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ściśle określa właściwość organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego. Prowadzenie wszelkich działań z zakresu samowoli budowlanych zostało powierzone organom nadzoru budowlanego, który to w niniejszej sprawie przeprowadził postępowanie administracyjne i pismem z dnia 16 listopada 2004 roku zawiadomił organ architektoniczno-budowlany o wynikach tegoż postępowania. Organ architektoniczno-budowlany jest związany wynikami postępowania przeprowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Nie jest uprawniony do kontroli tychże postępowań i weryfikacji jego ustaleń. Skoro uprawniony organ ustalił, że budynek objęty decyzją z dnia "[...]"czerwca 2004 roku w dniu wydania pozwolenia na budowę już istniał, uzasadnione było wydanie zaskarżonej decyzji, bez potrzeby dodatkowego postępowania co do przyczyn wznowienia. Ponadto organ podniósł, iż strona skarżąca, zarzucając uchybienia proceduralne, nie wskazała żadnych dowodów ani okoliczności, które poddałyby w wątpliwość prawidłowość ustaleń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. A. i A. C. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się uchylenia jej i decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania. W skardze zarzucali, że wznowienie postępowania w sprawie nastąpiło z naruszeniem art. art 151 § l pkt 2 k.p.a., 145 § l pkt 5 k.p.a., 105 § l k.p.a., 149 § 2 k.p.a., ponieważ organ nie przeprowadził żadnego postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania. Zarzucali też, że organ orzekający o wznowieniu nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, ograniczając się do zeznań świadków E. R., M. B. i K. N., którzy nie są stronami postępowania i nie mają w sprawie żadnego interesu prawnego. Nadto nie zostali oni przesłuchani przez organ, czego wymagał przepis art. 89 § 2 k.p.a.. Do rozstrzygnięcia doszło zatem z naruszeniem art. 6 k.p.a., 7 k.p.a. i 79 k.p.a. Zdaniem skarżących pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 16 listopada 2004 roku, w którym zawarł on stwierdzenie o istnieniu budynku objętego decyzją o pozwoleniu na budowę w dniu jej wydania, nie jest orzeczeniem. Do chwili obecnej organ nadzoru budowlanego nie wydał decyzji stwierdzającej samowolę budowlaną. Wręcz przeciwnie Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]"listopada 2005 roku, znak "[...]" uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia "[...]"listopada 2004 roku, znak "[...]" zgłaszającą sprzeciw w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku i umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. W związku z tym, zdaniem strony skarżącej, dalsze postępowanie w sprawie samowoli budowlanej i uchylenia pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Skarżący zarzucali, że nie mieli możliwości przedstawienia jakichkolwiek dowodów, pozwalających na obalenie zeznań świadków, do których należy fraktura VAT potwierdzająca nabycie spornego obiektu. Do skargi została dołączona faktura wystawiona przez A Sp. z o.o. "[...]" dnia "[...]"kwietnia 2004 r. na potwierdzenie zakupu przez A. C. domku drewnianego konstrukcji szkieletowej i montażu tego domku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podnieśli, że w aktach znajdują się nieścisłości. Z oświadczenia świadka K. N., który był wykonawcą, wynika, że przedmiotowy obiekt został przez niego wybudowany w 2002 roku, czyli dwa lata przed wydaniem pozwolenia na jego budowę. Tymczasem na mapie geodezyjnej sporządzonej dla potrzeb Starostwa Powiatowego nie ma tego budynku. Ponadto skarżący wyjaśnili, że po otrzymaniu 7 czerwca 2004 roku w piątek pozwolenia na budowę, następnego dnia został rozpoczęty montaż budynku, który zakończono w poniedziałek lub wtorek. Nie musieli czekać na uprawomocnienie się decyzji, gdyż byli jedyną stroną postępowania. Skarżący przyznali, że zostali pouczeni o możliwości składania nowych wniosków i dowodów, ale nie złożyli wcześniej faktury VAT, gdyż byli przekonani, że odbędzie się rozprawa administracyjna, na której będzie można zadawać świadkom pytania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Na podstawie art, l § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny bada zaskarżone decyzje pod względem ich legalności, czyli zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd rozpoznając skargę dokonuje oceny, czy przy wydaniu aktów nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego lub procesowego. W przypadku wznowienia postępowania administracyjnego właściwy organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Zatem przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 § l i art. 145a k.p.a. oraz przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. W przedmiotowej sprawie Starosta, po otrzymaniu nowych dowodów dołączonych do pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia 16 listopada 2004 roku, z urzędu wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę budynku gospodarczego na działce nr "[...]" w U. Podstawę wznowienia postępowania stanowił przepis art. 145 § l pkt 5 k.p.a., a zatem organ był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia, czy wystąpiła wskazana podstawa wznowienia, tj. czy ujawnione, nieznane organowi nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody są istotne dla sprawy i czy istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej. Nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że w przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził postępowania co do przyczyn wznowienia. Podstawą wznowienia postępowania było pojawienie się nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, istniejących w dniu wydania decyzji i we wznowionym postępowaniu organ ustalał, czy przesłanka ta wystąpiła. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]"września 2005 roku Starosta wyjaśnił, że za taką nową okoliczność faktyczną, która istniała w dniu wydania decyzji i nie była znana organowi, został uznany fakt wybudowania budynku jeszcze przed wydaniem pozwolenia na jego budowę. Nie można również zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ we wznowionym postępowaniu nie przeprowadził postępowania dowodowego. Bowiem w celu ustalenia, czy nowa okoliczność faktyczna występowała w dniu wydania decyzji, tj. czy w dniu wydawania pozwolenia na budowę istniał już przedmiotowy budynek, organ zbadał dowody w postaci zeznań świadków przesłuchanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uznał, że dowody na tę okoliczność są wiarygodne. Niezasadny jest więc zarzut, iż organ nie przeprowadził postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § l i § 2 k.p.a. wznowienia następuje w drodze postanowienia i dopiero to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia. Skoro Starosta powziął wiadomość o istotnych dla sprawy nowych okolicznościach i nowych dowodach, nie znanych mu w dniu wydawania pozwolenia na budowę, to zgodnie z art. 145 § l pkt 5 k.p.a. miał podstawę do wznowienia postępowania. Za bezzasadny należało uznać także zarzut skarżących, iż organ uniemożliwił im udział w postępowaniu. Z przekazanych Sądowi akt sprawy administracyjnej wynika, że stronom doręczono postanowienie o wznowieniu postępowania i zawiadomienie o możliwości składania wniosków i dowodów. Strona z możliwości tej nie skorzystała. Dla rozstrzygnięcia nie ma natomiast znaczenia, że wymienione wyżej postanowienie i zawiadomienie zostały doręczone jednego dnia. Istotnym w rozpoznawanej sprawie jest fakt, że wyłączony z udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 § l pkt l k.p.a. A. C., wykonujący wówczas obowiązki Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, do którego należały obowiązki z zakresu nadzoru budowlanego, winien mieć pełną świadomość skutków prawnych swego działania jak też przysługujących mu uprawnień w postępowaniu administracyjnym. Nietrafny jest także zarzut skargi dotyczący wadliwości postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Starostę. Należy podkreślić, że rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. I chociaż Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu bezpośrednio upoważniającego organ do wykorzystywania jako dowodu protokołu przesłuchania świadka, sporządzonego w odrębnym postępowaniu, to jednak takie działanie jest dopuszczalne w świetle art. 75 k.p.a., pod warunkiem rozpatrzenia materiałów dowodowych w sposób przewidziany w art. 77 § l k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 1985 r., SA/Wr 90/85, POP 1995/2/39). O możliwości zapoznania się z dowodami z zeznań świadków skarżący zostali przez organ poinformowani, co sami przyznali. Poza tym chociaż świadkowie ci zostali przesłuchani w innej sprawie administracyjnej, to w jej aktach (dołączonych do akt tutejszego Sądu "[...]") znajdują się zwrotne poświadczenia odbioru przez skarżących zawiadomienia o rozprawie, na której byli przesłuchiwani świadkowie. Zatem skarżący mieli możliwość udziału w postępowaniu dowodowym z przesłuchania świadków i ewentualnego podważenia ich zeznań. W tej sytuacji niecelowe byłoby powtórne przeprowadzenie dowodów z zeznań tych samych świadków, gdyż naruszałoby to zasadę szybkości i prostoty postępowania zawartą w art. 12 § l k.p.a. Niezrozumiały jest natomiast zarzut skarżących, że organ rozstrzygając sprawę oparł się na zeznaniach świadków, którzy nie są stroną postępowania i nie mają w sprawie interesu prawnego. Pojęcie świadka i strony w postępowaniu administracyjnym są zupełnie odmienne i różna jest ich pozycja procesowa w zakresie postępowania dowodowego. Istotą zeznań świadka jest właśnie to, iż jest to osoba fizyczna, nie będąca stroną prowadzonego postępowania, który składa zeznania w postępowaniu dotyczącym praw lub obowiązków innego podmiotu. Okoliczność, że świadek nie ma interesu prawnego lub faktycznego w rozstrzygnięciu sprawy przemawia za jego bezstronnością i powoduje, że jego zeznania mogą być ocenione jako obiektywne. Osoba, która jest stroną postępowania administracyjnego może zaś wystąpić w tymże postępowaniu tylko w trybie przesłuchania strony przewidzianym w art. 86 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż organ przy wydawaniu decyzji nie wziął pod uwagę faktu, iż przedmiotowy budynek nie został uwidoczniony na wyrysie z mapy geodezyjnej, stwierdzić należy, że zgodnie z § 47 ust. l i 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U Nr 38, poz.454) aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków starosta dokonuje po uzyskaniu odpowiednich dokumentów określających zmiany, a w przypadku gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne. Okoliczność, że budynek nie widnieje w ewidencji nie stanowi więc dowodu, że budynek w dniu wydawania odpisu z ewidencji nie istniał, ale może oznaczać, że nie było prowadzone postępowanie w sprawie zmian w ewidencji. Odnośnie Faktury VAT przedłożonej do akt sądowych należy zauważyć, że złożony dokument przeczy twierdzeniom skarżących. Świadczy on o tym, iż przedmiotowy budynek został wybudowany przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, bowiem zapłata za dom i jego montaż nastąpiła w dniu zakupu to jest "[...]"kwietnia 2004 roku, a więc jeszcze przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę. Skoro organ orzekający w sprawie uznał, że zachodzą podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a w toku wznowionego postępowania, na podstawie dowodów pośrednich nadesłanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, okazało się, że decyzja ta była wadliwa, to miał podstawy do zastosowania art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten daje organowi możliwość uchylenia dotychczasowej decyzji i nowe rozstrzygniecie o istocie sprawy. W rozpoznawanej sprawie istotą sprawy zakończonej decyzją ostateczną było udzielenie pozwolenia na budowę, które wydawane jest przed rozpoczęciem budowy. Jeżeli budynek został już wybudowany albo budowa została choćby rozpoczęta, to nie wydaje się pozwolenia na budowę a postępowanie w tym przedmiocie podlega umorzeniu. Wykonanie obiektu budowlanego stanowi bowiem przesłankę do umorzenia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, ponieważ decyzja wydawana w takiej sprawie, uprawniająca do rozpoczęcia robót, staje się bezprzedmiotowa z chwilą samowolnego rozpoczęcia robót. (por. niepublikowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1.07.2004 r. sygn. akt IV SA 2008/02) Skoro z dowodów dopuszczonych we wznowionym postępowaniu wynikało, że przedmiotowy budynek został wybudowany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie można zarzucić organowi naruszenia art. 105 k.p.a., ponieważ przepis ten nakazuje organowi umorzenie postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących przepisów prawa. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 Ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.