II SA/Ol 8/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego T. D. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Burmistrz A zatwierdził na wniosek właściciela T. D. podział dwóch działek geodezyjnych o powierzchni 6400 m2 i 4500 m2, położonych w gminie A, oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu A pod nr "[...]", dla których w IX Zamiejscowym Wydziale Ksiąg Wieczystych z siedzibą w A Sądu Rejonowego urządzona jest księga wieczysta nr "[...]", na działki odpowiednio "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 22 marca 2010 r. Następnie, po doręczeniu zawiadomienia z dnia 14 maja 2012 r. zostało przez Burmistrza A wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. W dniu "[...]" Burmistrz A wydał wobec T. D. decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W toku kontroli instancyjnej decyzja ta została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Po powtórnym rozpoznaniu sprawy Burmistrz A wydał decyzję z dnia "[...]", którą wysłano za pośrednictwem operatora pocztowego na dotychczasowy adres celem doręczenia. Na skutek niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. operator przechowywał pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. T. D. złożył odwołanie od ww. decyzji wraz z prośbą o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Podał, że na jesieni 2012 r. wyprowadził się z miejscowości A i zamieszkał w B dokonując obowiązku meldunkowego. Wskazał również, że w ten sposób organ pierwszej instancji pozbawił go prawa do udziału w postępowaniu, zwłaszcza, że w innych sprawach Burmistrz A kierował do niego pisma na nowy adres. Na wezwanie Kolegium pismem z dnia 25 września 2013r. wyjaśnił, że w dniu 21 czerwca 2013r. otrzymał przedmiotową decyzję w Urzędzie Miasta, a w dniu 1 lipca otrzymał kserokopie kopert, na których widniał adres A. Zakwestionował skuteczność doręczenia decyzji. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło T. D. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza A z dnia 21 marca 2013r. Kolegium podniosło, że w świetle art. 43 K.p.a. pisma doręcza się do rąk adresata lub wyjątkowo w przypadku jego nieobecności za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w powyżej wskazany sposób, w szczególności operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Z oględzin koperty wynika, że pismo zostało nadane w dniu 22 marca 2013r. W dniu 26 marca 2013 r. zostało awizowane, a w dniu 3 kwietnia 2013r. było awizowane powtórnie, po czym w dniu 10 kwietnia nastąpił zwrot pisma nadawcy z powodu nie podjęcia w terminie. Na podstawie art. 44 § 4 K.p.a. doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W aktach sprawy znajduje się decyzja wraz z kopertą. Należy zatem przyjąć, że z upływem terminu, o którym mowa wart. 44 § 1 K.p.a. nastąpiło doręczenie zastępcze decyzji. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 21 czerwca 2013r. W tym dniu T. D. dowiedział się o istnieniu decyzji, która weszła do obrotu już wcześniej. W ocenie Kolegium za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu należy przyjąć datę 21 czerwca 2013 r., a więc dzień, w którym T. D. dowiedział się o istnieniu decyzji i pokwitował jej odbiór. Od tego dnia biegł termin na złożenie prośby o przewrócenie terminu do wniesienia odwołania. Prośba taka została złożona dopiero w dniu 2 lipca 2013 r., a więc z uchybieniem siedmiodniowego terminu, który ma charakter prekluzyjny. Ponadto, zainteresowany nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu nastąpiło bez jego winy. Wobec jednoznacznej i zobowiązującej dyspozycji art. 41 K.p.a. można nawet przyjąć, że swoim zaniechaniem przyczynił się do wysłania decyzji na adres, który w jego ocenie był już nieaktualny. Był to jednak jedyny adres strony, który miał do dyspozycji organ pierwszej instancji w postępowaniu w sprawie "[...]". Organ skonkludował, że nawet jeśli przyjąć, iż "nowy" adres był faktem znanym organowi z urzędu to nie sposób stosownie do art. 77 § 4 K.p.a. zakomunikować go stronie. Ponadto po zmianie miejsca zamieszkania zainteresowany nie zadbał o przekazywanie przez operatora pocztowego w ramach dodatkowej usługi pocztowej korespondencji na "nowy" adres. Skargę na ww. postanowienie wywiódł T. D. wnosząc o uchylenie zakwestionowanego postanowienia i przywrócenie terminu, ewentualnie o uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji. Strona skarżąca podniosła, że jako datę ustania przyczyny uchybienia terminu organ przyjął 21 czerwca 2013r., a więc dzień, w którym skarżący dowiedział się o istnieniu decyzji i pokwitował jej odbiór. Jednak, jak stwierdził skarżący, taką wiedzę uzyskał on dopiero w dniu 1 lipca 2013r., a nie 21 czerwca 2013r. Natomiast moment, w którym skarżący uzyskał wiedzę o samym wydaniu decyzji, nie ma w jego ocenie w tym przypadku żadnego znaczenia. Skarżący nie wiedział wówczas bowiem czy podjęto próbę doręczenia pisma. Taką wiedzę uzyskał on dopiero w dniu 1 lipca 2013r., kiedy na wniosek złożony w dniu 24 czerwca 2013r. otrzymał kopie kopert zaadresowanych na niewłaściwy adres w Kamionce. Ponadto strona skarżąca zaznaczyła, że organ miał obowiązek pouczyć skarżącego o konieczności informowania o zmianie adresu i konsekwencjach wynikających z niezrealizowania przedmiotowego obowiązku, tego zaś nie uczynił. Mało tego, w ocenie strony organ wiedział, że adres, pod który wysyłana jest korespondencja, jest nieaktualny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Kolegium skonkludowało, że jeśli strona kwestionuje tzw. zastępcze doręczenie decyzji, to nie wiadomo po co składała prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem, a nie samo odwołanie od decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza A z dnia "[...]". Zgodnie treścią art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, kpa (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ), w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). W związku z powyższym, przywrócenie terminu do dokonania czynności uzależnione jest od dwóch przesłanek, po pierwsze: od zachowania stosownego terminu do złożenia prośby, po drugie: od uprawdopodobnienia przez wnoszącego prośbę braku winy po jego stronie w uchybieniu terminu. Stwierdzenie istnienia okoliczności powoływanej przez skarżącego i ewentualnego jej wpływu na rozstrzygnięcie dotyczące przywrócenia terminu powinno nastąpić w toku postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przez organ właściwy do przywrócenia terminu. Kwestii dotyczącej ewentualnego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania nie można rozstrzygać nie biorąc pod uwagę realiów niniejszej sprawy. Na gruncie zaś niniejszej sprawy poważne wątpliwości budzi już okoliczność skuteczności doręczenia stronie decyzji Burmistrza A z dnia "[...]". Organ odwoławczy wskazał, że decyzja ta została doręczona stronie w trybie tzw. doręczenia zastępczego. Wspomniana decyzja Burmistrza A została wysłana na adres A. Skarżący zaś podniósł, że adres ten jest nieaktualny, zamieszkuje on bowiem obecnie w B (ul. "[...]"). Nie doszło zatem w ocenie strony do skutecznego doręczenia rzeczonego rozstrzygnięcia. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 41 § 1 kpa w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (§ 2). Powyższe regulacje prawne oznaczają, że jeżeli strona nie powiadomiła organów o zmianie adresu, wszelka korespondencja kierowana przez organy prowadzące postępowanie na dotychczasowy adres jest doręczeniem prawnie skutecznym. Należy jednak stanowczo podkreślić, co zupełnie pomija organ, że wszczynając postępowanie organ administracji publicznej obowiązany jest ustalić adres do doręczeń oraz pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy jedno z zawiadomień o wszczęciu przedmiotowego postępowania (z dnia 1 października 2012r.) zostało wysłane na adres skarżącego w B. (akta sądowe, k. – 7). Ten adres był zatem znany organom. Ponadto z akt sprawy wynika, że strona skarżąca nie została pouczona o konieczności poinformowania organu na wypadek zmiany jej adresu, a także o skutkach prawnych takiego zaniechania. Wobec braku takiego pouczenia strona nie może ponosić negatywnych skutków zmiany adresu zamieszkania, zwłaszcza w sytuacji gdy na jej aktualny adres była wysyłana korespondencja od organów, w tym zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego. Nawet zaś gdyby przyjąć, że decyzja organu I instancji została stronie prawidłowo doręczona, to bardzo wątpliwa jest argumentacja organu uzasadniająca odmowę przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Kolegium za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu należy przyjąć datę 21 czerwca 2013 r., a więc dzień, w którym T. D. dowiedział się o istnieniu decyzji i pokwitował jej odbiór. Od tego dnia biegł termin na złożenie prośby o przewrócenie terminu do wniesienia odwołania. Prośba taka została złożona dopiero w dniu 2 lipca 2013 r., a więc z uchybieniem siedmiodniowego terminu, który ma charakter prekluzyjny. Przede wszystkim trzeba dostrzec, że co prawda skarżący otrzymał decyzję Burmistrza A w dniu 21 czerwca 2013r. (akta adm., k. – 101), jednak daty tej nie można uznawać za dzień ustania przyczyny uchybienia terminu. Słusznie podniósł skarżący, że moment, w którym skarżący uzyskał wiedzę o samym wydaniu decyzji, nie ma w tym przypadku żadnego znaczenia. Skarżący nie wiedział wówczas bowiem czy podjęto próbę doręczenia pisma. Taką wiedzę uzyskał on dopiero w dniu 1 lipca 2013r., kiedy na wniosek złożony w dniu 24 czerwca 2013r. otrzymał kopie kopert zaadresowanych na niewłaściwy adres w A. (akta adm., k. – 106). Niedopuszczalne jest w tej sytuacji twierdzenie Kolegium, wskazujące, że jeśli strona kwestionuje tzw. zastępcze doręczenie decyzji to bezcelowo składała prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem, zamiast samego odwołania od decyzji. Strona ma prawo wykorzystywać wszystkie instrumenty prawne do obrony swoich interesów. W sytuacji zaś nie dopełnienia przez organ obowiązku ustalenia adresu do doręczeń z zastrzeżeniem konieczności poinformowania o zmianie adresu i o konsekwencjach prawnych określonych w art. 41 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ ten nie może wykorzystywać sytuacji funkcjonowania w toku postępowania dwóch adresów strony do ograniczenia jej praw (prawa do wniesienia odwołania). Resumując, należy wskazać, że organ odwoławczy nie poczynił w przedmiotowej sprawie wystarczających ustaleń, które niezbędne były do stwierdzenia, czy doręczenie zastępcze odbyło się z poszanowaniem zasad wynikających z art. 44 k.p.a., a więc czy doręczenie było skuteczne. W konsekwencji wydanie postanowienia o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, które nie zostało poprzedzone ustaleniami w zakresie prawidłowości doręczenia stronie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji należy uznać za wadliwe i przedwczesne. Z kolei brak stosownych ustaleń stanowi o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy rozstrzygnie zatem czy doszło do skutecznego doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji. Jeżeli uzna, że takie skuteczne doręczenie nie miało miejsca to wówczas rozpozna odwołanie strony, po wcześniejszym rozstrzygnięciu kwestii wniosku o przywrócenie terminu, który w takim przypadku byłby przedwczesny. Jeśli zaś organ doszedłby to przeciwnych wniosków wówczas zobligowany jest do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu z uwzględnieniem wskazanej w powyższych rozważaniach daty ustania przyczyny uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt I uchylić zaskarżone postanowienie stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt II, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III stosownie do art. 200 powołanej ustawy.