II SA/Ol 80/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. Z. i A. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości - oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy z "[...]", negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym D., gmina S., oznaczonej jako działka nr X, będącej współwłasnością A. i A. Z. Organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603 ze zm.), podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność ta musi dotyczyć zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek (art. 93 ust. 2 ustawy). Podziału nieruchomości można dokonać wówczas, gdy podział jest zgodny z częścią tekstową i graficzną planu miejscowego. W § 3 ust. 2 Uchwały Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w miejscowości D. sektor "E" określono obowiązujące oznaczenia graficzne na rysunku planu, w tym w punkcie 3 linie wewnętrznego podziału na działki budowlane w zakresie ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów. W § 3 ust. 3 pkt 2 lit e wskazano, że obowiązuje zakaz wydzielania działek mniejszych niż określone w planie, dopuszczalne są zmiany linii podziałów wewnętrznych na etapie opracowywania kompleksowego projektu podziału geodezyjnego w którym jednak należy zachować wielkości działek i zasady podziałów. Zaleca się zmniejszanie ilości działek poprzez łączenie określonych w rysunku planu, niedopuszczalne jest wytyczanie mniejszych działek niż określa ten plan (§ 3 ust. 3 pkt 2 lit g). W § 5 określono warunki szczegółowe dla terenów oznaczonych na rysunku planu odpowiednimi symbolami. I tak dla terenu oznaczonego symbolem E4M przewidziano: "funkcja mieszkalna z dopuszczeniem nieuciążliwych usług dostępnych od strony drogi. Dojazd na teren od drogi lub wspólny z zespołu E5 M. Obiekty kubaturowe wznoszone nie bliżej jeziora niż określa granica na rysunku planu oraz nie bliżej drogi niż linia rozgraniczająca drogi". Dla terenu oznaczonego symbolem E8Z zapisano: "grunty organiczne teren zieleni bez prawa wznoszenia obiektów kubaturowych z wyjątkiem zaplecza urządzeń sportowych pod warunkiem podłączenia do kanalizacji gminnej. Dopuszczalna realizacja obiektów i urządzeń sportowych oraz zieleni rekreacyjnej i parkowej. Nie dopuszcza się prowadzenia melioracji zmieniającej radykalnie stosunki wodne. Dopuszcza się regulację stosunków wodnych dla potrzeb rekreacyjnosportowego wykorzystania terenu". Z rysunku planu wynika, iż działka nr X położona jest w strefie oznaczonej: kolorem zielonym, któremu przypisany jest symbol E8Z oraz kolorem brązowym, oznaczonym symbolem E4M, a także w strefie oznaczonej kolorem białym - co oznacza drogi istniejące i projektowane. Z części graficznej planu wynika także, iż na terenie działki objętej wnioskiem, w części objętej symbolem E4M nie oznaczono linii podziału wewnętrznego, które widoczne są na terenach objętych np. symbolami E11M, E13M, czy E9M. Z postanowień ogólnych planu, zawartych w § 3 ust. 2 wynika, iż linie wewnętrznego podziału na działki budowlane są obowiązujące w zakresie ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów. Interpretacja przywołanych zapisów planu, zdaniem Kolegium, nakazywała przyjąć, iż w zakresie zasad podziału plan ten przewiduje możliwość podziału wtórnego nieruchomości w przebiegu, oznaczonych na załączniku graficznym, linii wewnętrznego podziału w zakresie ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów. Zapisy dotyczące terenu oznaczonego symbolem E4M nie zawierają szczegółowych zasad dotyczących podziału, które uchylałyby stosowanie zasad ogólnych, lub je doprecyzowywały. Przyjąć zatem należy, iż z uwagi na brak oznaczenia na terenie objętym wnioskiem linii wewnętrznego podziału, nie jest dopuszczalny wtórny podział działki nr X. W tym zakresie obowiązują także postanowienia § 3 ust. 3 pkt 2 lit. e i g planu miejscowego, z których wynika zakaz wydzielania działek mniejszych niż określone w planie (dla działki nr 2/1 są to obowiązujące obecnie granice), zaś kompleksowe projekty podziału geodezyjnego mogą przewidywać zmianę linii podziałów, pod pewnymi warunkami, lecz jedynie tam gdzie zostały one dopuszczone. Mając powyższe na względzie organ II instancji wskazał, iż przedstawiony projekt podziału działki, z którego wynika, iż planuje się wydzielenie 6 nowych działek, z czego pięć w części objętej symbolem E4M, uznać należy za niezgodny z obowiązującym planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności projektowanego podziału w zakresie zgodności z przeznaczeniem terenu oraz możliwością jego zagospodarowania nie jest konieczne o tyle, że niezależnie od ustaleń w tym zakresie, brak jest możliwości podziału tej nieruchomości z uwagi na wyrażony w planie zakaz dokonywania podziałów wtórnych. Z tego względu negatywne zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości znajduje oparcie w art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można także uznać zarzutu naruszenia art. 93 ust. 4 i 5 ustawy, bowiem rozstrzygnięcie zostało wydane przez wójta właściwej gminy z zachowaniem formy postanowienia. W skardze na przedstawione postanowienie A. i A. Z. wyrazili przekonanie, iż przedstawiony przez nich projekt podziału nie narusza zapisów planu miejscowego, nie pozostaje w sprzeczności ani z jego częścią graficzną, ani z częścią tekstową. Zgodnie z zapisami tegoż planu, zawartymi w § 3 ust. 3 pkt. 2 lit. e, został zaproponowany kompleksowy projekt podziału, łącznie z rozwiązaniami komunikacyjnymi (droga wewnętrzna - działka nr 2), w tym została zarezerwowana działka pod poszerzenie drogi publicznej (działka nr 1). Dla części działki nr X przewidziana jest w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego funkcja mieszkalna z dopuszczeniem nieuciążliwych usług od strony drogi oraz w części funkcja zieleni rekreacyjnej i parkowej z możliwością realizacji obiektów i urządzeń sportowych. Realizacji tego przeznaczenia służy proponowany podział. Nie stoi temu na przeszkodzie ani wielkość, ani cechy geometryczne, ani dostęp do drogi publicznej, ani wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej w przyszłym zagospodarowaniu nowoutworzonych działek, które będą wykorzystywane zgodnie z warunkami szczegółowymi zawartymi w § 5 planu. Na jednej z projektowanych działek (nr 3) realizowana jest budowa budynku mieszkalnego wolnostojącego. Skarżący stwierdzili, iż jej wydzielenie mogłoby nastąpić niezależnie od ustaleń planu miejscowego, na podstawie art. 95 ust. 7, jednakże z uwagi na zasady kształtowania ładu przestrzennego już teraz chcą zaplanować sposób zagospodarowania całego terenu. Z tego też powodu powierzchnia i kształt projektowanych do wydzielenia działek nr 4, 5 i 6 jest zdecydowanie większa niż wymagana minimalna powierzchnia działek dla tego sposobu zagospodarowania. Za całkowicie błędną uznali skarżący twierdzenie, iż dla ich działki obowiązują obecne granice i zakazuje się jej dalszych podziałów, w związku z czym nie jest konieczne przeprowadzenie badania projektowanego podziału w zakresie zgodności z przeznaczeniem terenu oraz możliwością jego zagospodarowania. Proponowany podział nie tyko służy realizacji zamierzeń właścicieli nieruchomości, ale także ma na celu zapewnienie kształtowania ładu przestrzennego, oraz zabezpiecza grunty niezbędne do realizacji celów związanych z poszerzeniem drogi powiatowej. W związku z tym skarżący zarzucili postanowieniom organów obu instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 93 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które miało istotny wpływ na wynik i rozstrzygnięcie sprawy. Wskazali, iż absolutnie nie mogą zgodzić się z wnioskami, które przedstawił Wójt Gminy w uzasadnieniu faktycznym i prawnym wydanego postanowienia. Nie są im znane żadne okoliczności, dokumenty czy przeprowadzane analizy potwierdzające, że złożony przez nich projekt podziału jest niezgodny z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Dokonując wykładni planu, organy powinny skorzystać z wszystkich reguł wykładni (gramatycznej, celowej, systemowej i innych). Nie może się to odbywać w sposób uznaniowy, niedopuszczalne jest bowiem różnicowanie zasad wykładni prawa tylko na tej podstawie, że prawo to ustanowione zostało przez różne organy. Oczywiste jest, że w ramach jednego systemu prawa obowiązują te same zasady wykładni. Organ właściwy do wydania opinii, a później do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ma zatem obowiązek ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych stanowiących przesłanki podziału. W szczególności zobowiązany jest do zbadania celu podziału oraz zamierzonego przeznaczenia działek powstałych w wyniku podziału. Taką analizę powinna przeprowadzić osoba posiadająca odpowiednie przygotowanie merytoryczne i uprawnienia zawodowe. Zdaniem skarżących, nie rozpoznano istoty sprawy, pozbawiono ich możności obrony swych praw i swojego stanowiska, nie przeprowadzono dowodów, które mają istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 6 - 10, 77 § 1, 80, 81 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Stwierdziło, iż analiza akt przeprowadzonego postępowania prowadzi do wniosku, iż nie doszło do naruszenia norm prawa proceduralnego. Skarżący, poza powołaniem się na ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz zarzutem naruszenia reguł dowodowych, nie podnoszą konkretnych zarzutów. Nie podają, jakie to dowody zostały pominięte i jakie dowody są konieczne do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Zdaniem Kolegium, postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w ramach zakresu postępowania w sposób wyczerpujący i dokładny, a argumentacja przedstawiona w skardze stanowi jedynie polemikę ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tejże ustawy). Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), decyzja lub postanowienie podlegają uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wynik kontroli przeprowadzonej według powyższych kryteriów nie daje podstaw do uwzględnienia skargi. Opinia w kwestii zgodności podziału działki nr X, położonej w obrębie D., gmina S. z ustaleniami planu miejscowego nie mogła być wydana po myśli skarżących. Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonywać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność ta musi dotyczyć zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek (art. 93 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z przytoczonych przepisów wynika, że podziału nieruchomości w oparciu o wymienioną podstawę prawną można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu. Po pierwsze należy więc w sprawie ocenić, czy plan w ogóle dopuszcza podział danej nieruchomości. Dopiero, gdy plan podział ten przewiduje koniecznym jest badanie zgodności projektowanego podziału w zakresie zgodności z przeznaczeniem terenu oraz możliwością zagospodarowania działek wydzielonych wskutek podziału. Niemniej jednak, jeżeli plan miejscowy nie przewiduje możliwości podziału danej nieruchomości, to nie ma potrzeby, by w postępowaniu opiniującym wstępny projekt podziału nieruchomości organ prowadził postępowanie dowodowe w tym zakresie. Nieruchomość skarżących znajduje się na terenie objętym uregulowaniami Uchwały Rady Gminy "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w miejscowości D. sektor "E". W § 3 ust. 2 pkt 3 wskazano, iż linie wewnętrznego podziału na działki budowlane w zakresie ustaleń szczegółowych dla poszczególnych terenów są obowiązującymi oznaczeniami graficznymi na rysunku planu. Zmiany tych linii są dopuszczalne na etapie opracowywania kompleksowego projektu podziału geodezyjnego, w którym jednak należy zachować wielkość działek i zasady podziałów (§ 3 ust. 3 pkt 2 lit e). Zakaz wydzielania działek mniejszych niż określone w planie obowiązuje na całym obszarze objętym planem (§ 3 ust. 3 pkt 2 lit e). Zaleca się zmniejszenie ilości działek poprzez łączenie określonych w rysunku planu, niedopuszczalne jest wytyczanie mniejszych działek niż określa ten plan (§ 3 ust. 3 pkt 2 lit. g). Działka skarżących znajduje się - co potwierdzają akta administracyjne - na terenie określonym w planie jako E4 M i E8 Z. Przy czym zasadniczy podział działki, tj. wydzielenie pięciu nowych działek dotyczy terenu E4 M. Teren ten jest zaś terenem o funkcji mieszkaniowej z dopuszczeniem nieuciążliwych usług dostępnych od strony drogi. Z rysunku planu wynika, iż działki należącej do skarżących podzielić nie można, zgodnie ze wskazanymi zasadami, gdyż na terenie tejże działki nie przewidziano linii podziału wewnętrznego na działki budowlane. Z zapisów tekstu planu dotyczących terenu oznaczonego jako E4 M także nie wynika, iż możliwy jest podział nieruchomości, czy też modyfikacja zasad podziału przyjęta w § 3 ust. 2 pkt 3 uchwały. Słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium przyjmuje, iż część graficzna planu wskazuje, że w planie przewidziano tereny na których naniesiono linie podziału wewnętrznego np. E13 M, E14 M. Przewidziano także tereny, gdzie podział ten jest co do zasady możliwy w przypadku realizacji funkcji mieszkaniowej, chyba że nastąpi przeznaczenie terenu pod rekreację zbiorową, co z kolei spowoduje dopuszczenie rezygnacji z podziału w całości lub części na indywidualne działki (E5 M). Ponadto w planie określono tereny o funkcji mieszkaniowej lub mieszkaniowo-usługowej (np. tereny E1 MU), gdzie również nie przewidziano linii podziału wewnętrznego na działki budowlane. Z powyższego wynika, iż w założeniach planu przyjęto, że nie wszystkie działki o przeznaczeniu mieszkalno-usługowym mogą zostać podzielone na działki budowlane. Jest to mianowicie możliwe jedynie tam, gdzie wskazują to wyraźnie ustania planu miejscowego. Ustalenia te zaś w stosunku do nieruchomości skarżących nie przewidują możliwości podziału. Słusznie jest zatem stanowisko, iż z uwagi na brak oznaczenia na terenie objętym wnioskiem linii wewnętrznego podziału, podział działki nr X byłby sprzeczny z ustaleniami planu miejscowego. W tej sytuacji brak badania zgodności projektowanego podziału w zakresie zgodności z przeznaczeniem terenu oraz możliwością jego zagospodarowania nie mógł mieć wpływu na opinię wydaną w sprawie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.