II SA/Ol 80/14

Dnia 25 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2014 roku sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia "[...]" E. Ś. zwrócił się do Urzędu Gminy w "[...]" o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr "[...]" i decyzji nr "[...]" w związku z niedotrzymaniem wymogów w nich określonych. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w decyzjach istnieje zapis odnośnie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu, które są określone na załączniku nr 1 i nr 2 do decyzji. W uzasadnieniu wymienionych decyzji widnieją zapisy, iż organ działając zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół działek objętych wnioskiem w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wynika z niej, iż planowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych, przy zachowaniu warunków określonych w załączniku nr 1 i 2 do decyzji. Interes i uprawnienia stron postępowania są chronione zapisami decyzji, w szczególności zawartymi w pkt 4 załącznika do decyzji. W ocenie wnioskującego, takim działaniem inwestor spowodował naruszenie prawa osób trzecich, np.: 1) prawa zawartego w pkt 4 załącznika nr 2, 2) prawa wynikającego z prawa budowy, 3) prawa nabytego do drogi nr "[...]", 4) prawa wynikającego z kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia "[...]" (znak: "[...]") Wójt Gminy "[...]" odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" (znak: "[...]") oraz decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" (znak: "[...]"). W uzasadnieniu przytoczył treść art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej jako: k.p.a.). Następnie wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w jaki sposób powinno być interpretowane pojęcie bezprzedmiotowości decyzji. Mianowicie, winno być ono rozumiane w sposób zbliżony do bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Zatem decyzja staje się bezprzedmiotowa, jeżeli przestał istnieć któryś z elementów materialnego stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość decyzji nie jest jedyną przesłanką do stwierdzenia jej wygaśnięcia - konieczne jest ponadto wykazanie, że stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Należy sprecyzować, że jeżeli przepis szczególny nakazuje stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji, to zbędne jest badanie, czy zostały spełnione inne przesłanki wskazane w art. 162 § 1pkt 1. W konkluzji stwierdził, że w sprawie decyzje nie stały się bezprzedmiotowe, bowiem żaden z elementów materialnego stosunku prawnego nie przestał istnieć. Podniósł, że nie można stwierdzić wygaśnięcia decyzji nr "[...]" oraz decyzji nr "[...]", gdyż inwestor (S. W.) otrzymał decyzje o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego (obory), budynku inwentarsko-gospodarczego oraz zbiornika na gnojowicę. Decyzje zostały wydane po uprzedniej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze działek objętych wnioskiem. Spełnione zostały wszystkie przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, których łączne wystąpienie jest konieczne dla pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku inwestora oraz wydania decyzji o warunkach zabudowy i z tego punktu widzenia nie nastąpiła sytuacja bezprzedmiotowości postępowania. W odwołaniu od powyższej decyzji E. Ś. wskazał, iż została ona wydana niezgodnie z art. 162 § 2 pkt 1 k.p.a., a tym samym ma zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2, pkt 7 i pkt 1 k.p.a. W ocenie skarżącego, wskazane decyzje organ winien uchylić z mocy prawa, gdyż nie zostały dotrzymane warunki wynikające z decyzji lub z prawa. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Przytaczając treść art. 162 k.p.a. wskazało, iż w pierwszej kolejności należy rozważyć czy organ pierwszej instancji właściwie zakwalifikował treść żądania wnioskodawcy. W piśmie, które wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu "[...]" wskazał on, jako podstawę swego żądania art. 162 § 1, 2 , 3 k.p.a. Z kolei w piśmie precyzującym żądanie - art. 162 § 1 i 2 k.p.a. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium należałoby rozpatrywać żądanie wnioskodawcy pod kątem zarówno art. 162 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. Przy czym należy pamiętać, iż art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje dwie alternatywne sytuacje pozwalające na stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, w związku z czym zaistnienie którejkolwiek z nich pozwala na zastosowanie tego przepisu. Odnosząc się do treści art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ wskazał, że należy mieć na uwadze, iż wskazany przepis dotyczy takich decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji, które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. Stać tak się może z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek. Zatem bezprzedmiotowość decyzji jest rozumiana jako ustalenie bytu stosunku materialno prawnego nawiązanego na jej podstawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2012 r., II OSK 2025/12). W niniejszej sprawie organ prawidłowo uznał, że żadna z przesłanek niezbędnych do uznania, iż nastąpiła bezprzedmiotowość decyzji nie wystąpiła. Kolegium podniosło, że z art. 162 § 1 k.p.a. wynika również, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli nakazuje tak przepis prawa albo gdy leży to interesie społecznym lub w interesie strony. Przy czym, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji jest uregulowana w przepisach szczególnych to w takiej sytuacji uregulowanie zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. należy traktować jako odesłanie do przepisów szczególnych nawet wówczas, gdy w sprawie występuje sytuacja bezprzedmiotowości decyzji rozumianej jako m.in. zmiana stanu faktycznego uniemożliwiająca wykonywanie decyzji. W przypadku zaś, gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Odnosząc powyższe poglądy na grunt sprawy Kolegium stwierdziło, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) wskazują, kiedy następuje wygaśnięcie decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 65 ust. 1 ww. ustawy organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę albo dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie wskazuje, by sytuacja określona w hipotezie zacytowanego przepisu miała miejsce. Reasumując Kolegium wskazało, że nie można również stwierdzić, by zaistniały podstawy do uchylenia decyzji na podstawie art. 162 § 2 k.p.a., gdyż decyzje o warunkach zabudowy nie zawierają w swojej treści zlecenia (warunku). Zlecenie nie może bowiem dotyczyć czynności lub obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. Skargę na powyższa decyzje wywiódł do Sadu E. Ś. żądając uznania jej za nieważną. Wskazał m.in., iż decyzje Wójta Gminy "[...]" naruszają wymogi ochrony osób trzecich. Żądając stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy "[...]" stwierdził, że określone w nich warunki nie zostały zachowane. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie została wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Podkreślić należy, iż w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany granicami skargi oraz jej zarzutami i wnioskami do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności rozstrzygnięcia (v: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Stan faktyczny sprawy objętej kontrolą jest bezsporny. Organy administracji rozpoznając niniejszą sprawę dokonały właściwych ustaleń faktycznych, co znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym i prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Instytucję wygaśnięcia decyzji reguluje przepis art. 162 § 1 k.p.a. W cytowanym przepisie unormowane są dwie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o jej wygaśnięciu. Z treści przepisu art. 162 § 1 k.p.a. wynika, że "organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub interesie strony". Z wykładni gramatycznej cytowanego przepisu wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega wątpliwości, że jeżeli przepis prawa nakazuje wygaśnięcie decyzji, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. in principio (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 659/08). Należy bowiem wskazać, że przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest jej bezprzedmiotowość lecz powstanie określonych tymi przepisami szczególnymi okoliczności faktycznych. Skarżący domaga się wygaśnięcia decyzji Wójta Gminy "[...]" nr "[...]" z dnia "[...]" (o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na gnojowicę) oraz decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" (o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obory i budynku inwentarsko-gospodarczego). Decyzje te wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717). Przepis art. 65 cytowanej ustawy reguluje możliwość wygaszenia decyzji wydanych w oparciu o tę ustawę. Z brzmienia przepisu art. 65 cyt. ustawy wynika, że "organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stwierdza jej wygaśnięcie jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę, 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji". Nie budzi żadnych wątpliwości, że wygaśnięcie decyzji o którym mowa w art. 162 § 1 k.p.a. musi być rozważane w powiązaniu z przepisami art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Żadna z przesłanek wygaśnięcia decyzji o których mowa w art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem nie ma podstaw do wydania rozstrzygnięcia o wygaszeniu decyzji o warunkach zabudowy w sprawie objętej skargą. Wobec tego rozstrzygnięcia organów obu instancji nie naruszają prawa. Nie miał również w sprawie zastosowania przepis art. 162 § 2 k.p.a. Możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie tego przepisu dotyczy decyzji, w której zastrzeżono dopełnienie przez stronę pewnych czynności. Zastrzeżenie takie odnosi się do konstrukcji zlecenia, które jest związane z decyzją, ale nie w sposób wpływający wprost na jej moc obowiązująca. Zlecenie takie określane jest jako klauzula dodatkowa decyzji, której celem jest spowodowanie pewnego zdarzenia, wywołanie określonego skutku przez podmiot, na korzyść którego decyzja została wydana (por. J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10 wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck str. 632). Jednak, jak słusznie zauważyło Kolegium, ani decyzja nr "[...]" z dnia "[...]" ani decyzja nr "[...]" z dnia "[...]" nie zawierały zlecenia (warunku). Z tych względów, na zasadzie przepisów art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.