II SA/Ol 800/14

Dnia 21 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2014 roku sprawy ze skargi L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. H. i L. O. w dniu "[...]" wystąpili do "[...]" z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr "[...]" w obrębie "[...]". We wniosku wyszczególnili gabaryty projektowanego obiektu. Burmistrza "[...]" decyzją z dnia "[...]" ustalił na rzecz H. i L. O. warunki zabudowy przedmiotowej działki i określił poszczególne parametry inwestycji. W uzasadnieniu wskazał, iż działka będąca przedmiotem wniosku nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie terenów rolnych na cele nierolnicze, a projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska oraz Starostą Powiatu "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze - w wyniku rozpatrzenia odwołania Parku Krajobrazowego - decyzją z dnia "[...]" uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swego stanowiska Kolegium wskazało, iż organ wyznaczył poszczególne wskaźniki, które nie mają pokrycia z parametrami podanymi we wniosku. Podniosło, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wnioskowe, co oznacza, iż w zasadzie organ winien się decyzyjnie odnieść co do dopuszczalności zabudowy obiektu budowlanego o parametrach wskazanych we wniosku, w przeciwnym bowiem wypadku naraża się na zarzut ustalenia owych wskaźników z urzędu. Powyższe oznacza, iż w sytuacji niezmodyfikowania przez wnioskodawcę rzeczonych wskaźników w kierunku mającym odzwierciedlenie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinnością organu jest odniesienie się do parametrów wskazanych we wniosku, a nie ustalanie potencjalnie dopuszczalnych wynikających z owej analizy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz "[...]" decyzją z dnia "[...]", znak: "[...]", ustalił na rzecz H. i L. O. warunki zabudowy działki nr "[...]", położonej w obrębie geodezyjnym "[...]". Wskazał, iż podstawową funkcją działki będzie funkcja mieszkalna, a intensywność zabudowy będzie nie większa jak 2,8 %. Określił: szerokość elewacji frontowej budynku (14,6m z możliwością tolerancji 20%); wysokość elewacji frontowej budynku od poziomu terenu do okapu dachu (3,6 m); wysokość budynku od poziomu terenu do kalenicy (maksymalnie 8,4 m) oraz charakter dachu (dwuspadowy, symetryczny, o kącie nachylenia połaci dachowych w granicach 38°-45°, z lukarnami). Zaznaczył, że budynek należy ustawić równolegle kalenicą do nieprzekraczalnej linii zabudowy. Ustalił, że linia zabudowy przebiegać będzie w odległości 25m od frontu działki. W uzasadnieniu wskazał również, że "po uzyskaniu zgody na zmianę parametrów zawartych we wniosku na· te wynikające z analizy urbanistyczno-architektonicznej odstąpił od ponownego uzgodnienia przedmiotowej decyzji, gdyż zagadnienia będące materią uzgodnień pozostały niezmienne". W odwołaniu od powyższej decyzji Park Krajobrazowy wniósł o jej uchylenie. Zarzucił, że milczące uzgodnienie RDOŚ nie może mieć zastosowania do aktualnej sytuacji prawnej. Podał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy "[...]" wyklucza teren przedmiotowej działki z możliwości zabudowy. Podniósł, że planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami Planu Ochrony Parku z uwagi na położenie działki nr "[...]" w strefie JE Pierwszej Ekologicznej, w której nie dopuszcza się wyznaczania nowych siedlisk budowlanych. Ponadto wskazał, że planowana inwestycja jest zlokalizowana na terenie Parku Krajobrazowego i Obszarów Natura 2000 - "Puszcza" i "Ostoja", bezpośrednio przy dużym kompleksie leśnym z jednej strony i terenem położonym bezpośrednio nad jeziorem "[...]" z drugiej strony. Dodał przy tym, że wyznaczony teren pod zabudowę na działce nr "[...]" znajduje się w 100 m strefie od całorocznego zbiornika wodnego usytuowanego w zachodniej części pobliskiej działki nr "[...]", co jest sprzeczne z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody w sprawie Parku Krajobrazowego zabraniającego budowy nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Wskazał, iż realizacja inwestycji przyczyni się do znacznej degradacji walorów krajobrazowych w rejonie jeziora "[...]". Zaznaczył, iż jest to niedopuszczalne w świetle art. 5 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Dodał, że inwestycja będzie miała duży wpływ na chronione prawem unijnym i krajowym gatunki zwierząt. Zaznaczył, że obowiązkiem organu pierwszej instancji było ponowne uzgodnienie nowego projektu decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]", na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazało, że pomimo bezzasadności argumentacji podniesionej w odwołaniu zaskarżona decyzja podlega uchyleniu bowiem organ pierwszej instancji naruszył prawo w inny sposób niż wskazuje Park Krajobrazowy. Podniosło, że organ pierwszej instancji, ponownie rozpoznając wniosek inwestorów, nie uwzględnił dokładnie wytycznych Kolegium wyszczególnionych w uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", co zdeterminowało rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Przechodząc do meritum wskazało, iż celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.). Jednym z zasadniczych elementów postępowania wyjaśniającego, który musi poprzedzać wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, jest przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego. Uzgodnień decyzji o warunkach zabudowy dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Z uwagi na fakt, iż przedmiotowa inwestycja jest zlokalizowana na Obszarze Parku Krajobrazowego oraz na obszarze Natura 2000 "Puszcza" i Natura 2000 "Ostoja" uzgodnienia należało dokonać z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Tak też uczynił w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, pismem z dnia "[...]" odstąpił od uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji. Skoro zaś ustawodawca przewiduje tzw. milczące uzgodnienie nie można przyjąć, iż organ współdziałający nie dopełnił swojego obowiązku w tym zakresie - tym samym zarzuty odwołania są chybione. Dalej Kolegium argumentowało, że zgodnie z art. 52 w zw. z art. 64 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Organ ustalający warunki zabudowy jest związany wnioskiem inwestora w tym, w zakresie charakteru planowanej inwestycji oraz wnioskowanych gabarytów. Podkreśliło, że organ orzekający zawsze jest związany wnioskiem i nie może go modyfikować. Wszelkie zmiany co do treści żądania zawartego we wniosku do dnia wydania ostatecznej decyzji może tylko i wyłącznie dokonywać strona. Inwestor składając wniosek określa w nim parametry przyszłej zabudowy, a organ prowadząc postępowanie ma na celu ustalenie czy zamierzenie inwestycyjne jest dopuszczalne. Oznacza to, iż w przypadku wydawania decyzji pozytywnej dla strony, określone przez nią parametry zabudowy winny znaleźć odzwierciedlenie w treści decyzji, jeśli zaś w wyniku przeprowadzonego postępowania okazuje się, że nie jest możliwe ustalenie warunków zgodnie z wnioskiem, organ winien wystąpić do inwestora o wypowiedzenie się w zakresie modyfikacji złożonego wniosku, a w braku takiej modyfikacji wydać decyzję odmowną. Określając bowiem warunki inne niż w złożonym wniosku orzeka z urzędu, co w tym postępowaniu nie jest dopuszczalne. Z tego też względu przyjmuje się, iż w treści decyzji, w części ustalającej warunki zabudowy, parametry zabudowy winny zostać wprost określone i winny pokrywać się z parametrami wskazanymi we wniosku. Wymóg taki wynika także z brzmienia § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), który określa jakie wymagania dla planowanej zabudowy winny znaleźć się w decyzji pozytywnej. Tymczasem w analizowanej sprawie organ określił odmiennie niż we wniosku inwestorów parametry planowanej inwestycji. Przy czym inwestorzy w żadnej mierze nie zmodyfikowali swego wniosku z dnia "[...]". Za korektę nie można bowiem przyjąć pisma z dnia "[...]", w którym inwestorzy oświadczają: "wyrażam zgodę na zawarcie większych parametrów w decyzji dotyczącej wydania warunków zabudowy dla zamierzenia związanego z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o nr ewidencyjnym "[...]", położonej w obrębie geodezyjnym "[...]". Wyjaśnienie powyższych rozbieżności jest niezbędne, jako, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie mogą być ustalane z urzędu, a z tym w istocie rzeczy mielibyśmy do czynienia w sytuacji niezgodności owych parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy pomiędzy wnioskiem, a rozstrzygnięciem. Wprawdzie pismem z dnia "[...]" organ wystąpił do inwestorów z zapytaniem "czy w związku z możliwością wybudowania budynku o większych gabarytach (jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej) niż zawarte w Państwa wniosku, wyrażają Państwo zgodę na zawarcie większych parametrów w decyzji?", niemniej jednak takie procedowanie nie jest poprawne i nie czyni zadość modyfikacji przez wnioskodawców rzeczonych wskaźników w kierunku mającym odzwierciedlenie w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przypomnieć też należy, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje zasada lispendencji. Do czasu wydania decyzji ostatecznej strona ma prawo modyfikować żądanie, a rzeczą organu jest zmieniać przedmiot postępowania w zależności od aktualnych oczekiwań strony. L. O.., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżył powyższą decyzje Kolegium do Sądu żądając jej uchylenia i utrzymania w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie zgody wnioskodawcy na zawarcie większych parametrów w decyzji dotyczącej wydania warunków zabudowy, jak też naruszenie art. 7, at. 8, art. 10 i art. 77 k.p.a. Podniósł m.in., iż organ pierwszej instancji wysyłając w dniu "[...]" zapytanie do inwestora umożliwił mu zmodyfikowanie swojego wniosku, a inwestor wyraził zgodę na zaproponowaną zmianę warunków zabudowy. Wskazał, iż Kolegium potraktowało wniosek inwestora w sposób sztywny, a dotychczasowa linia orzecznicza wyznacza elastyczny sposób traktowania wniosku o wydanie warunków zabudowy. Jednocześnie podkreślił, iż pisemna zgoda inwestorów z dnia "[...]" potwierdza, iż zmodyfikowali oni swoje żądanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentacje zawarta w zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy dotyczy tego, w jakim zakresie organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest związany wnioskiem inwestora, wszczynającym to postępowanie zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Rozważając ten problem na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 powołanej ustawy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Obie te decyzje wydawane są na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Elementy, które powinny być zawarte w tym wniosku wymienione zostały w art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy i należą do nich zasadniczo: określenie granic obszaru objętego wnioskiem oraz charakterystyka planowanej inwestycji. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest zbadanie zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaw szczególnych, a także z przepisami - wydanych na podstawie tych ustaw - aktów wykonawczych. Organ konkretyzuje w ten sposób w decyzji o warunkach zabudowy przepisy wspomnianych aktów prawnych, dotyczące danego terenu, w związku z określonym we wniosku rodzajem inwestycji i jej cechami. W szczególności organ ten przeprowadza analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji (art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy). Dokonanie takiej analizy w świetle wskazanych przepisów prawa, a w szczególności w świetle § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne prowadzi do rozstrzygnięcia o dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy, bądź odmowie ich ustalenia. Ustawa nie przewiduje wymogu sporządzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przez profesjonalistę, czyli osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Dopiero organ administracji załatwiający sprawę powierza sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy takiej osobie (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), a w praktyce również sporządzenie wspomnianej analizy. Przepisy ustawy nie wymagają bowiem od inwestora zebrania danych dotyczących nieruchomości sąsiednich, które umożliwiłyby mu wyznaczenie parametrów zabudowy możliwej do realizacji na wyznaczonym obszarze. Dlatego, w ocenie Sądu, po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., przy rozstrzyganiu o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organ nie jest związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Jeżeli chodzi o granicę, do której organ jest związany tym wnioskiem to stwierdzić trzeba, iż wyznacza ją przede wszystkim przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych, funkcje, jakie mają one pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o parametry, to mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1639/06, "Związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zwłaszcza przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego, funkcji, jakie ma on pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o gabaryty tego obiektu np. wysokość, szerokość, linię architektoniczną, to możliwe było ich ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora, po uzyskaniu jego akceptacji". Dopiero bowiem, po dokonaniu analizy zasad i warunków zagospodarowania określonego terenu w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury możliwe jest określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, które będą podlegały dalszej konkretyzacji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor, wskazując te parametry we wniosku nie jest w stanie przewidzieć wyników tej analizy, dlatego musiałby kilkakrotnie występować z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, dotyczącym tej samej inwestycji aż do momentu, w którym wniosek co do tych parametrów byłby całkowicie zgodny z warunkami zabudowy ustalonymi przez organ. Należy zwrócić uwagę również na treść przepisów § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 powołanego rozporządzenia, które przewidują możliwość przyjęcia przez organ innego niż przewidziany w rozporządzeniu sposobu wyznaczenia wskazanych tam warunków zabudowy w zależności od wyników przeprowadzonej analizy, co jest niemożliwe do przewidzenia przez inwestora. To organ administracji ma stwierdzić czy na danym terenie w ogóle zachodzi możliwość inwestowania i określić jej graniczne parametry odnosząc je do zabudowy w obszarze analizowanym, aby zachować ład przestrzenny i urbanistyczny (tak też: NSA w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007r., II OSK 602/06, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 21 maja 2013 r., II SA/Łd 191/13, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., II SA/Kr 1181/12, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie Kolegium stwierdziło, że organ określił odmiennie niż we wniosku inwestorów parametry planowanej inwestycji, do czego nie był uprawniony. W świetle tego, co zostało powyżej wskazane, stanowisko Kolegium należy potraktować jako błędne, tym bardziej, że inwestor pismem z dnia "[...]" wyraził zgodę na zmianę parametrów wniosku. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać oceny spełnienia przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uwzględniając zawartą w wyroku ocenę prawną. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie co do kosztów znajduje umocowanie w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.