II SA/Ol 804/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2007 r. sprawy ze skargi E. i G. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu - nałożenia grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]", znak "[...]",Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania G. T. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", znak "[...]", nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego tymczasowego obiektu budowlanego zlokalizowanego na działce rolnej nr "[...]", położonej w obrębie miejscowości A., gm. B, orzekł utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Upomnieniem z dnia "[...]", doręczonym zobowiązanym w dniu 26 czerwca 2002r., PINB wezwał E. i G. T. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia "[...]", znak "[...]". Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił w dniu "[...]" tytuł wykonawczy, znak "[...]", w którym wskazał, że E. i G. T. nie wykonali obowiązku wynikającego z decyzji z dnia "[...]", znak "[...]", wydanej na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm., dalej jako: Prawo budowlane), polegającego na rozbiórce samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Ponadto wskazał, że określony w tytule wykonawczym obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 1991r. Nr 36, poz. 161 ze zm., dalej jako: ustawa EgzAdm.). Postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 32, 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2 i 4 ustawy EgzAdm. nałożył na E. i G. T. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 3500 zł z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia "[...]". W motywach uzasadnienia wskazał, że E. i G. T. nie rozebrali samowolnie wybudowanego tymczasowego, parterowego obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr ew. "[...]", położonej w Obr. A., gm. B. Zgodnie z art. 121 § 2 i 4 ustawy EgzAdm. jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów ustawy Prawo budowlane, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Jej wysokość nie może przekroczyć kwoty 5000 zł. Ponadto wskazał, że przedmiotowy obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane jest tymczasowym obiektem budowlanym, zatem nałożona grzywna winna skłonić zobowiązanych do dobrowolnego wykonania rozbiórki. Ponadto wskazał, że stan majątkowy, zdrowotny lub rodzinny zobowiązanych, cel dla jakiego został wybudowany tymczasowy obiekt budowlany, ak też fakt, że grzywna w celu przymuszenia jest wyższa od wartości obiektu, nie ma znaczenia dla sprawy. Na powyższe postanowienie zażalenie wnieśli E. i G. T. żądając jego uchylenia. Wskazali, iż postanowienie jest dotknięte zasadniczą wadą, polegającą na uchybieniu przepisom dotyczącym wymiaru grzywny. Nie zostały bowiem zachowane podstawowe warunki, konieczne dla jej wymierzenia – tj. dokonanie obmiaru tymczasowego obiektu budowlanego zgodnie z obowiązującym prawem. Strona nie była obecna przy tej czynności, a ponadto przyjęte przez organ wymiary obiektu nie pozostają w zgodzie z istniejącym stanem faktycznym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]", działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej jako: k.p.a.) utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji z dnia "[...]". W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż PINB zastosował w stosunku do skarżących najłagodniejszy środek egzekucyjny w administracji – grzywnę w celu przymuszenia, co ma oparcie w art. 119 § 1 ustawy EgzAdm. Łagodność ta przejawia się tym, jak wskazał, że zgodnie z art. 125 § 1 ustawy EgzAdm. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia, na wniosek strony podlegają umorzeniu. Odnośnie zarzutu skarżących dotyczącego braku pomiarów obiektu objętego postępowaniem wskazał, że w dniu "[...]" odbyły się z udziałem przedstawicieli Policji Powiatowej oględziny - pomiary obiektu budowlanego, z których został sporządzony stosowny protokół. Ponadto dodał, że ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek stosuje się przepisy art. 121 § 2 i 4 ustawy EgzAdm. W myśl art. 121 § 2 ustawy EgzAdm. każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5000 zł w stosunku do osób prywatnych. Zatem organ pierwszej instancji prawidłowo określił wysokość grzywny uznając, że kwota 3500 zł jest adekwatna do przedmiotu egzekucji i winna skłonić skarżących do dobrowolnego wykonania rozbiórki. Skargę na to postanowienie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie E. i G. T. żądając jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 121 § 4 i 5 ustawy EgzAdm., jak też naruszenie norm prawa procesowego – art. 7 i 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż zgodnie z art. 121 § 4 ustawy EgzAdm. jeżeli egzekucja dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Tymczasem zaskarżone postanowienie utrzymuje w mocy postanowienie o nałożeniu kolejnej grzywny, co jest sprzeczne z przepisami prawa oraz zasadą ne bis in idem. Dodali, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, do tymczasowych obiektów budowlanych nie ma zastosowania norma art. 121 § 5 ustawy EgzAdm., jak też nigdy nie dokonano w sposób prawidłowy obmiaru obiektu tymczasowego, którego strona ma dokonać rozbiórki. Wskazali również, że grzywna w wysokości 3500 zł wymierzona jako środek przymuszający jest niewspółmiernie wysoka biorąc pod uwagę wartość altanki i stan majątkowy skarżących. Obiekt ten bowiem nie przedstawia żadnej wartości i jest używany jako zadaszenie dla części, do której jest dostawiana przyczepa kempingowa. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd zauważa, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako: p.p.s.a., kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sąd zwraca również uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a., który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Cytowany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu dającym podstawę do ich uchylenia. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty i wywody są zasadne. Na wstępie należy wskazać na normę art. 18 ustawy EgzAdm. stanowiącą, że: "jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego". Oznacza to, że wskazana powyżej norma prawna zawiera dyrektywę odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. Oznacza to również, że postępowanie egzekucyjne, jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno zmierzać do pełnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, które mogą mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, stosownie do art. 7 k.p.a., w myśl którego: "w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Takim niezbędnym ustaleniem w toku postępowania egzekucyjnego przy wymierzaniu grzywny w celu przymuszenia jest stan majątkowy zobowiązanego. Koniecznym jest także wskazanie, że w każdej sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia organowi swobodę w określeniu wysokości grzywny – w niniejszej sprawie jest to art. 121 § 2 ustawy EgzAdm. – stanowi to tzw. uznanie administracyjne. Uznanie to nie oznacza jednak dowolności, wymaga uzasadnienia. Bowiem sama możliwość nałożenia przez organ egzekucyjny grzywny w celu przymuszenia, choć należy do kategorii "uznania administracyjnego" wymaga, aby organ egzekucyjny przytoczył ustalenia faktyczne wraz z uzasadnieniem, dlaczego nałożył grzywnę w takiej, a nie w innej wysokości (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.02.2006r., sygn. akt II OSK 510/05, publ. ONSAiWSA 2006/6/168). W niniejszej sprawie zarówno postanowienie PINB z dnia "[...]" o nałożeniu grzywny, jak też utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie WINB z dnia "[...]", nie zawierają uzasadnienia co do okoliczności jakimi kierowały się organy orzekając wysokość grzywny. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia WINB podnosi tylko, że kwota egzekucji jest właściwa do jej przedmiotu, nie wskazując jednocześnie na czym polega ta "właściwość". Nie podaje również czy w ogóle, a jeżeli tak, to w jaki sposób został oszacowany przedmiot egzekucji, jak też, w jaki sposób, ewentualnie wyliczona wartość przedmiotu egzekucji, wpłynęła na wysokość grzywny. Z administracyjnych akt sprawy nie wynika również, aby organy administracji, na zasadzie art. 7 k.p.a., ustaliły sytuację majątkową zobowiązanych, i w oparciu o przeprowadzone ustalenia w tym przedmiocie określiły wysokość grzywny. Bowiem obowiązkiem organów egzekucyjnych było zbadanie i ustosunkowanie się do sytuacji majątkowej, rodzinnej i życiowej zobowiązanych. Są to niezbędne ustalenia w toku postępowania egzekucyjnego w celu nałożenia grzywny w celu przymuszenia (tak też w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.02.2006r., sygn. akt II OSK 510/05, publ. ONSAiWSA 2006/6/168). Zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy, przeprowadzonym z zachowaniem reguł postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ administracji powinien dokonać dokładnych ustaleń faktycznych i oceny zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, a przesłanki podjętego rozstrzygnięcia winny znaleźć się w uzasadnieniu orzeczenia zgodnym z art. 107 § 3 kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżone decyzje. Zgodnie z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.