II SA/Ol 806/19

Dnia 31 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie statusu bezrobotnego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]", Prezydent Miasta "[...]" uznał S. S. z tym dniem za bezrobotnego i odmówił przyznania prawa do zasiłku. Następnie, decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta "[...]" orzekł o utracie przez S. S. statusu bezrobotnego z dniem 17 lipca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji podał, że strona odmówiła bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji innej formy pomocy, określonej w ustawie (stażu). Organ powołał przepisy art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1265 z późn. zm.), zwanej dalej również "ustawą". Prezydent wskazał, że utrata statusu bezrobotnego następuje na okres 120 dni, w związku z tym, iż po raz pierwszy nastąpiła odmowa, niepodjęcie lub przerwanie form aktywizacji. Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia "[...]" Wojewoda, zwany dalej również "organem odwoławczym", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Stwierdził, że aby uznać, iż bezrobotny z uzasadnionej przyczyny odmówił przyjęcia propozycji stażu, musiałaby wystąpić przesłanka o charakterze obiektywnym, tj. stanowiąca rzeczywistą przeszkodę uniemożliwiającą podjęcie stażu w wypadku każdej osoby bezrobotnej. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczności wskazanych w odwołaniu przez stronę nie można uznać za obiektywne, a tym samym, uzasadniające odmowę przyjęcia propozycji stażu. Argumentacja strony, iż zasadniczym powodem odmowy podjęcia stażu jest samotne wychowywanie dzieci, nie może być traktowana w kategoriach uzasadnionej przyczyny odmowy przyjęcia propozycji stażu. Uzyskanie statusu osoby bezrobotnej jest uprawnieniem, a nie nakładanym z urzędu obowiązkiem. Z chwilą przyznania tego statusu, na bezrobotnym, z woli ustawodawcy, ciążyć zaczynają pewne obowiązki, których nieprzestrzeganie powoduje określone prawem skutki. Obowiązkiem strony powinno więc być takie zorganizowanie życia rodzinnego, aby władza rodzicielska nie pozostawała w kolizją z jej aktywnością zawodową. Warunkiem pozostawania w ewidencji osób bezrobotnych jest zatem pozostawanie w dyspozycji właściwego urzędu pracy i wykazywanie przez stronę gotowości do podjęcia pracy lub podwyższenia bądź zmiany kwalifikacji. Przymiot pozostawania w gotowości do pracy jest bezwarunkowy, co oznacza, że bezrobotny nie może uzależniać podjęcia pracy od spełnienia przez organ zatrudnienia dodatkowych przesłanek. Organ odwoławczy wskazał, że bezrobotna została zapoznana z obowiązkami i uprawnieniami osoby zarejestrowanej jako bezrobotna. Miała świadomość, że odmowa bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji stażu skutkować będzie pozbawieniem statusu osoby bezrobotnej. Mając na względzie bezwzględny charakter przepisów ustawy, niedający organom możliwości uznaniowego orzekania o utracie statusu osoby bezrobotnej, organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i nie ma podstaw do jej uchylenia. W skardze, złożonej do tut. Sądu na decyzję organu drugiej instancji z dnia "[...]’ S. S. zarzuciła naruszenie prawa, poprzez niewyjaśnienie istoty sprawy oraz nierozpoznanie wszelkich okoliczności sprawy i niezgromadzenia kompletnego materiału dowodowego, który mógłby stanowić podstawę prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zarzuciła naruszenie art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy, poprzez brak uwzględnienia uzasadnionej przyczyny odmowy przyjęcia propozycji pracy. W uzasadnieniu skargi wskazała, że jest samotną matką wychowującą trójkę małoletnich dzieci (4, 6 i 7 lat). Nie neguje obowiązku, a nawet chęci podjęcia stażu, zarejestrowała się w urzędzie po to, aby uzyskać pomoc w znalezieniu odpowiedniej pracy. Istotą sprawy są konkretne okoliczności, przedstawione stronie w połączeniu z możliwościami osobistymi. Urząd przedstawił ofertę stażu, w której godziny były sztywne i codzienne i miały one być od godziny 14 do godziny 22. Samotna matka, wychowująca trójkę małoletnich dzieci, nie miała możliwości przyjęcia tej konkretnej propozycji zatrudnienia. Do godziny 14 dzieci są w placówkach szkolnych, potem strona byłaby w pracy, a więc cały dzień nie widziałaby dzieci i nie mogłaby się nimi opiekować. Urzędy pracy mają za zadanie pomagać osobom bezrobotnym w znalezieniu odpowiedniej do ich możliwości formy zatrudnienia. Urząd Pracy dysponuje różnymi ofertami pracy, dlatego działanie w tej sprawie jest niezgodne z misją i celem urzędów pracy. Organ powinien też wskazać, czy dysponował innymi ofertami aktywizacji, umożliwiającymi skarżącej podjęcie pracy. W ocenie skarżącej, odmowa propozycji stażu w godzinach od 14 do 22 w tych konkretnych okolicznościach posiadała uzasadnioną przyczynę. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz.2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa. Materialnoprawną podstawę decyzji organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie stanowi art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z tym przepisem - starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego, który odmówił bez uzasadnionej przyczyny przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy określonej w ustawie lub poddania się badaniom lekarskim lub psychologicznym, mającym na celu ustalenie zdolności do pracy lub udziału w innej formie pomocy określonej w ustawie. Użyte przez ustawodawcę w art. 33 ust. 4 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy sformułowanie "bez uzasadnionej przyczyny" oznacza zachowanie nie znajdujące usprawiedliwienia w obiektywnych, niezależnych od woli bezrobotnego przyczynach, nieuzasadnione. "Uzasadniona przyczyna" musi poddawać się weryfikacji. Ustalenie jej wystąpienia należy do organu prowadzącego postępowanie. Obowiązkiem organu administracji jest ustalenie w sposób obiektywny jej wystąpienia, bądź nie w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Oceniając przedmiotową sprawę, organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności wskazane w odwołaniu przez stronę nie można uznać za obiektywne, a tym samym, uzasadniające odmowę przyjęcia propozycji stażu. Argumentacja strony, iż zasadniczym powodem odmowy podjęcia stażu jest samotne wychowywanie dzieci, nie może być, zdaniem organu, traktowana w kategoriach uzasadnionej przyczyny odmowy przyjęcia propozycji stażu. Obowiązkiem strony powinno więc być takie zorganizowanie życia rodzinnego, aby władza rodzicielska nie pozostawała w kolizja z jej aktywnością zawodową. Warunkiem pozostawania w ewidencji osób bezrobotnych jest zatem pozostawanie w dyspozycji właściwego urzędu pracy i wykazywanie przez stronę gotowości do podjęcia pracy lub podwyższenia bądź zmiany kwalifikacji. Ze stanowiskiem prezentowanym przez organy w warunkach przedmiotowej sprawy nie sposób się zgodzić. Bez wątpienia, status osoby bezrobotnej można uzyskać, gdy zostaną spełnione przesłanki pozytywne z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy. Należą do nich zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub danej służbie albo innej pracy zarobkowej. Oznacza to, że osoba ma zamiar, chęć i możliwość wykonywania pracy i nie występują przeszkody po stronie tej osoby, aby świadczyć pracę. W świetle tak rozumianej gotowości utrata statusu osoby bezrobotnej może nastąpić tylko wówczas, gdy organ wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący odmówił przyjęcia propozycji pracy bez uzasadnionej przyczyny. W niniejszej sprawie nie można, w ocenie Sądu, z góry przyjąć, że skarżąca nie była gotowa do podjęcia pracy. Zarejestrowała się przecież jako osoba bezrobotna w celu podjęcia pracy. Natomiast fakt, że skarżąca nie może podjąć pracy na warunkach zaproponowanych przez organ, nie oznacza jeszcze w żadnym razie, że nie jest ona gotowa do jej podjęcia. Skarżąca podnosiła, że ma troje małoletnich dzieci w wieku 4, 6 i 7 lat, które samotnie wychowuje, a praca w godzinach popołudniowych, gdy dzieci są w domu i wymagają opieki, jej na to wychowywanie w żadnym stopniu nie pozwala. To prawda, że osoba bezrobotna musi pogodzić konieczność sprawowania opieki nad dziećmi z aktywnym poszukiwaniem pracy, ale organ tę pracę proponując, powinien również uwzględnić sytuację rodzinną i możliwości poszukującego pracy. Tym bardziej, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy – skarżąca objęta jest Indywidualnym Planem Działania z dnia 23 stycznia 2019 r. Zgodnie zaś z art. 34a ust. 1a ustawy - pomoc udzielana przez powiatowy urząd pracy w ramach indywidualnego planu działania jest dostosowana do indywidualnych potrzeb i możliwości bezrobotnego lub poszukującego pracy, z uwzględnieniem jego wykształcenia, doświadczenia zawodowego oraz możliwości podjęcia pracy lub działalności gospodarczej. Plan taki powinien więc uwzględniać sytuację rodzinną strony, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Organ nie podjął w przedmiotowej sprawie żadnych ustaleń, dotyczących sytuacji rodzinnej i życiowej skarżącej. Należy zauważyć, że przyczyną uzasadniającą odmowę przyjęcia propozycji pracy może być szczególna sytuacja osobista albo rodzinna bezrobotnego, która uniemożliwia przyjęcia konkretnego zatrudnienia. W przedmiotowej sprawie z sytuacją taką niewątpliwie mamy do czynienia, czego jednak organ szczegółowo nie wyjaśnił i pozbawił skarżącą statusu osoby bezrobotnej. Obowiązkiem organu, wynikającym z zawartej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej jest zaś dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organ zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy i powinien prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do państwa. To na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie, zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno art. 77 § 1 jak i art. 80 k.p.a., stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania "wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt I OSK 3000/14). Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku niezbędnego do wydania decyzji o przekonującej treści. Zakres materiału dowodowego wynika z treści żądania strony, a obowiązkiem organu jest dokonanie oceny tego żądania w świetle przepisów prawa materialnego, po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego. Materiał dowodowy w sprawie powinien zaś być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych które mają znaczenie w sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że organ w żaden sposób nie ustalił, a nawet nie podjął próby ustalenia przyczyn, dla których skarżąca odmówiła podjęcia stażu. Dopiero w oparciu o zgromadzony materiał, organ powinien dokonać oceny, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a.