II SA/Ol 808/19

Dnia 13 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uzgodnienia udzielenia zezwolenia na wykonanie regularnego przewozu osób 1) uchyla zaskarżone postanowienie; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Stowarzyszenia A kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z "[...]" r., nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 141 § 1 i § 2 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Stowarzyszenia A (dalej jako: "stowarzyszenie") na postanowienie Marszałka Województwa z "[...]" r., uzgadniające udzielenie zezwolenia na wykonywanie przez spółkę B regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, na linii Olsztyn - Koszalin przez: Ostródę, Elbląg, Gdańsk, Słupsk w części dotyczącej Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że postanowienie organu uzgadniającego doręczone zostało stronie postępowania 26 marca 2019 r. Natomiast stowarzyszenie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu postanowieniem z 27 marca 2019 r., które doręczone zostało stowarzyszeniu 2 kwietnia 2019 r. W związku z tym stowarzyszenie nie było uprawnione do złożenia w dniu 1 kwietnia 2019 r. zażalenia na postanowienie z "[...]" r. W dniu 1 kwietnia 2019 r. stowarzyszenie nie miało bowiem uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Kolegium wyjaśniło, że organizacja społeczna, która w trybie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. może w sprawie dotyczącej innej osoby wystąpić z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, uczestniczy w takim postępowaniu na prawach strony dopiero po wydaniu przez właściwy organ administracji publicznej postanowienia o dopuszczeniu takiej organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 i 3 k.p.a.). W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, stowarzyszenie, reprezentowane przez radcę prawnego, wniosło o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Marszałka Województwa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. art. 134 i art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia i uznanie, że stowarzyszenie nie posiadało uprawnienia do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony, podczas gdy: a. z dniem wydania postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu weszło ono do obiegu prawnego, a zatem strona skarżąca posiadała legitymację do zaskarżenia postanowienia uzgodnieniowego; b. nawet wadliwe doręczenie oznacza wprowadzenie postanowienia do obrotu prawnego i stowarzyszenie nie powinno doznać ujemnych skutków procesowych z tym związanych; c. skarżące stowarzyszenie zostało faktycznie dopuszczone do udziału w postępowaniu jeszcze przed doręczeniem postanowienia o dopuszczeniu, a zatem najpóźniej w dniu uzyskania dostępu do akt sprawy tj. 1 kwietnia 2019 r. uzyskało ono legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe; 2. art. 7, art. 8 § 1, art. 9 k.p.a. poprzez bezpodstawne i skrajnie formalne podejście organu odwoławczego, w którego ocenie zażalenie należy uznać za niedopuszczalne, podczas gdy taka wadliwa interpretacja w sposób oczywisty prowadzi do ograniczenia gwarancji procesowych strony postępowania. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. pełnomocnik wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonej fotokopii notatki służbowej z 2 kwietnia 2019 r., sporządzonej przez pracownika Urzędu Marszałkowskiego Województwa, na okoliczność faktycznego dopuszczenia przedstawiciela stowarzyszenia do udziału w postępowaniu głównym prowadzonym przez Marszałka Województwa i tym samym wykazania, że najpóźniej tego dnia skarżący został dopuszczony do udziału w postępowaniu i posiadał legitymację do wniesienia zażalenia na postanowienie uzgodnieniowe. W uzasadnieniu skargi radca prawny wywiódł, że określenie zawarte w art. 110 k.p.a., odnoszące się do momentu początkowego związania decyzją, to jest: "od chwili jej doręczenia", powinno być rozumiane jako: "od chwili jej przekazania do doręczenia" lub jako "od momentu jej wysłania". Związanie organu własną decyzją rozpoczyna się nie z chwilą jej doręczenia stronie, ale z momentem nadania pisma operatorowi pocztowemu bądź powierzenia go do doręczenia pracownikowi organu lub innym wyznaczonym osobom lub organom w rozumieniu art. 39 k.p.a., pod warunkiem że anulowanie owego nadania pisma nie jest już możliwe. W przypadku doręczania pisma za pomocą środków komunikacji elektronicznej owo związanie organu rozpoczyna się z chwilą wysłania pisma. Przez doręczenie w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć każdą sytuację, gdy decyzja znalazła się w posiadaniu osoby, do której została skierowana. Wadliwe doręczenie zastępcze nie wywołuje bowiem skutku domniemania doręczenia, ale też nie może zanegować faktu, że strona decyzję otrzymała. Doręczeniem takim będzie zatem także doręczenie wadliwe. Nawet doręczenie wadliwe oznacza wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego. Podkreślono, że przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu. Pełnomocnik przekonywał, że chwilą wydania decyzji (postanowienia) jest data jej sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie. Zasada związania rozciąga się także na okres między wydaniem postanowienia a jego doręczeniem. Zaznaczono, że istotne znaczenie ma również fakt, że osoba reprezentująca stowarzyszenie już 1 kwietnia 2019 r. uzyskała dostęp do akt sprawy prowadzonej przez Marszałka Województwa i zapoznała się tego dnia z postanowieniem o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Wskazuje na to powołana notatka służbowa sporządzona przez pracownika Urzędu Marszałkowskiego. Tym samym 1 kwietnia doszło do skutecznego zapoznania skarżącego stowarzyszenia z treścią postanowienia, a organ główny de facto już w momencie udostępnienia akt dopuścił stowarzyszenie do udziału w postępowaniu. Gdyby nie ta czynność, skarżący nie znałby treści postanowienia, które skutecznie żalił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 120 i art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika bezspornie, że zażalenie stowarzyszenia zostało wniesione w terminie. Bieg terminu do wniesienia zażalenia rozpoczął się z dniem doręczenia postanowienia uzgodnieniowego stronie postępowania, co miało miejsce w dniu 26 marca 2019 r. Zatem siedmiodniowy termin do wniesienia zażalenia, w myśl art. 141 § 2 k.p.a., upływał 2 kwietnia 2019 r. Złożone w dniu 1 kwietnia 2019 r. przez stowarzyszenie zażalenie zostało więc wniesione z zachowaniem terminu. W sprawie sporne pozostaje, czy stowarzyszeniu przysługiwały w tym czasie prawa strony, gdy postanowienie o dopuszczeniu tego stowarzyszenia do udziału w postępowaniu zostało podjęte 27 marca 2019 r., ale doręczone zainteresowanemu 2 kwietnia 2019 r. Kolegium nie wyjaśniło na jakiej podstawie przyjęło, że stowarzyszenie nabyło uprawnienia strony z chwilą doręczenia mu postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu. Nie powołano żadnych przepisów na poparcie tego stanowiska. Wnioskować można tylko, że organ miał w tym względzie na uwadze treść art. 110 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie do postanowień (art. 126 k.p.a.). Nie można przy tym pomijać, że nie każde postanowienie podlega doręczeniu. Z mocy art. 125 § 1 k.p.a. tylko postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, doręcza się na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Natomiast postanowienie o dopuszczeniu organizacji społecznej do udziału w postępowaniu jest niezaskarżalne. Wynika to z brzmienia art. 31 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym unormowaniem zażalenie przysługuje na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału. Wprawdzie doręczenie organizacji społecznej postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu jest działaniem prawidłowym, bo to z tego aktu organizacja dowiaduje się o swoim statusie w postępowaniu, to jednak wywodzenie z tego faktu skutku z art. 110 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy postanowienie to nie jest zaskarżalne, a zatem w myśl art. 125 § 1 nie podlega obowiązkowemu doręczeniu, jest wnioskiem zbyt daleko idącym, zwłaszcza że art. 110 § 1 k.p.a. stosuje się do postanowień tylko odpowiednio. Art. 125 § 1 k.p.a. wyklucza stosowanie art. 110 § 1 k.p.a. do postanowień, na które nie służy zażalenie ani skarga do sądu administracyjnego. Dlatego nie jest uprawnione stanowisko Kolegium co do możliwości korzystania z praw strony przez stowarzyszenie dopiero z chwilą formalnego doręczenia postanowienia pozytywnie załatwiającego jego wniosek. W konsekwencji należy uznać, że skarżące stowarzyszenie było uprawnione do wniesienia zażalenia. Nie było więc podstaw do zastosowania art. 134 k.p.a. W orzecznictwie Sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, które skład orzekający podziela, że organizacja społeczna może korzystać z prawa strony od chwili dopuszczenia jej do udziału, tj. od dnia podjęcia postanowienia pozytywnie rozstrzygającego żądanie organizacji społecznej (por. wyroki NSA: z 20 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1755/04; 13 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2655/11; z 18 września 201 4r., sygn. akt II OSK 626/13; 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1214/16 z 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2370/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponieważ zaskarżone postanowienie dotyczyło jedynie aspektów formalnych postępowania administracyjnego i nie rozstrzygało żadnych zagadnień materialnoprawnych, Sąd nie mógł uczynić przedmiotem oceny postanowienia, na które stowarzyszenie wniosło zażalenie, o co wnosił pełnomocnik strony skarżącej. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium uwzględni art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego stowarzyszenia uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a.