II SA/Ol 808/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. R.- Firma R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie kary za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: "GITD") utrzymał w mocy decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] r. o nałożeniu na P. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Firma R. (dalej: "skarżący") kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło naruszenie polegające na wykonywaniu przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 1 września 2022 r. w miejscowości S. zatrzymano do kontroli drogowej pojazd marki M. o nr rej. [...]. Kierujący pojazdem wykonywał krajowy transport drogowy osób na linii regularnej O. – B. w imieniu i na rzecz skarżącego. Przedmiotowa kontrola udokumentowana została protokołem kontroli nr [...]. W protokole kontroli wskazano, że kierowca nie zatrzymał się na przystanku w miejscowości S. zgodnie z rozkładem jazdy oraz wydanym zezwoleniem nr [...]. Przesłuchany w toku kontroli kierowca zeznał, że nie wiedział, iż musi zajeżdżać do miejscowości S. na przystanek wskazany w rozkładzie jazdy po przeniesieniu ruchu na obwodnicę. Szef nie poinformował go o konieczności zajeżdżania do miejscowości po pasażerów. Z reguły zatrzymywał się na przystanku wybudowanym przy rondzie. GITD podniósł, że z okazanego przez kierowcę zezwolenia nr [...] wraz z rozkładem jazdy wynika, że skarżącemu udzielono uprawnienia do wykonywania regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej B. – O. m.in. przez przystanek S.. Natomiast na podstawie zebranego materiału dowodowego jednoznacznie ustalono, iż kierowca nie zatrzymał się na ww. przystanku. Dodatkowo z informacji z organu licencyjnego, tj. Urzędu Marszałkowskiego Województwa Warmińsko-Mazurskiego wynika, że skarżący nie zgłosił okoliczności uniemożliwiających korzystanie z przystanku autobusowego w miejscowości S. podczas wykonywania przewozów. Organ licencyjny nie wydał również na wniosek przewoźnika decyzji w sprawie odstąpienia od warunków określonych w wydanym zezwoleniu, które dotyczyłyby przystanku w S. Odnosząc się do argumentów skarżącego dotyczących okoliczności niezatrzymania się na przystanku w S. GITD wskazał, że z urzędu jest mu znane, iż w latach 2021 -2022 na odcinku obwodnica S. prowadzone były prace remontowe. Jednak skarżący nie przedstawił dowodów wskazujących na to, że przebudowa drogi miała wpływ na pominięcie przystanku, nie wynika to również z ustaleń dokonanych podczas kontroli. Ponadto kierowca podczas kontroli zeznał, iż nie wiedział, że musi jechać na przystanek w S. i nie został poinformowany przez szefa o konieczności zabierania pasażerów z tego miejsca. Zdaniem GITD, organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny badanej sprawy, postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów k.p.a., organ dokonał również wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i analizy całokształtu materiału dowodowego. Wyjaśniono ponadto, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tj. Dz. U z 2022 r., poz. 2201 ze zm.) – zwanej dalej: "u.t.d.". Zdaniem GITD, to do skarżącego należy stosowanie odpowiednich rozwiązań organizacyjnych dyscyplinujących kierowców, za których działania i zaniechania odpowiedzialność ponosi skarżący. W ocenie GITD, skarżący nie dołożył staranności celem uniknięcia popełnienia naruszenia przepisów u.t.d. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący miał wpływ na powstanie naruszenia, podczas gdy naruszenie powstało na skutek okoliczności, których skarżący nie mógł przewidzieć, bowiem w dniu kontroli nie był możliwy bezpieczny wjazd oraz wyjazd z miejscowości S., a tym bardziej nie było możliwości skorzystania z przystanku w tej miejscowości; - art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.", nieprzeprowadzenie kompleksowego postępowania dowodowego oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności pominięcie wniosku skarżącego o ponowne przesłuchanie kierowcy oraz przesłuchanie skarżącego; - art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady przekonywania, przyjęcie dowolnej oceny dowodów oraz ogólnikowe uzasadnienie decyzji. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że w okresie zaistnienia przedmiotowego zdarzenia byłą wyłączona czasowa możliwość korzystania z przystanku w S. w zależności od tego, jakie roboty były wykonywane danego dnia. W dniu 1 września 2022 r. z uwagi na ilość sprzętu i maszyn budowlanych nie był możliwy wjazd do S. Zdaniem skarżącego, ze względu na trwające prace budowlane i związaną z tym ograniczoną możliwością manewrowania autobusem, kierowca podjął słuszną decyzję, aby nie narażać bezpieczeństwa pasażerów. Jednak organ nie wyjaśnił tych wątpliwości i nie przesłuchał skarżącego, ani nie przesłuchał ponownie kierowcy. W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. 2023 r., poz. 1634 ze zm.– zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie była decyzja GITD utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w dniu 1 września 2022 r.[...]. Kierujący pojazdem wykonywał krajowy transport drogowy osób na linii regularnej O. – B. w imieniu i na rzecz skarżącego. Z protokołu kontroli wynika, że kierowca nie zatrzymał się na przystanku w miejscowości S. zgodnie z rozkładem jazdy oraz wydanym zezwoleniem nr [...]. Przesłuchany w toku kontroli kierowca zeznał, że nie wiedział, iż musi jechać na przystanek w S. i nie został poinformowany przez szefa o konieczności zabierania pasażerów z tego miejsca. Z kolei z informacji z organu licencyjnego wynika, że skarżący nie zgłosił okoliczności uniemożliwiających korzystanie z przystanku autobusowego w miejscowości S. podczas wykonywania przewozów. Organ licencyjny nie wydał również na wniosek przewoźnika decyzji w sprawie odstąpienia od warunków określonych w wydanym zezwoleniu, które dotyczyłyby przystanku w S. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.t.d., wykonywanie przewozów regularnych wymaga uzyskania zezwolenia, w którym określa się w szczególności: warunki wykonywania przewozów, przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, a także miejscowości w których znajdują się przystanki. Załącznikiem do zezwolenia jest obowiązujący rozkład jazdy (art. 20 ust. 1a u.t.d.). W art. 18b ust. 1 u.t.d. określone zostały zasady wykonywania przewozów regularnych, wśród których wymieniono w pkt 3, że wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy, zaś w myśl pkt 7 przewozy regularne winny być wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu. Zgodnie z art. 18b ust. 2 u.t.d. podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3), jak również naruszania warunków przewozu określonych w zezwoleniu (pkt 5). Stosownie do art. 92a ust. 1 u.t.d. podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 12 000 zł za każde naruszenie, z tym że suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej, nie może przekroczyć kwoty 12 000 złotych (ust. 3 art. 92a u.t.d.). Z kolei art. 92a usy. 7 u.t.d. stanowi, iż wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w ust. 1, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1. popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1 -9, 2. popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 – załącznika nr 3 do u.t.d. Z załącznika nr 3 lp. 2.2.3 do u.t.d. wynika, że wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących: ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków podlega karze w wysokości 3.000 zł. W niniejszej sprawie niekwestionowane jest ustalenie organu, że 1 września 2022 r. autobus skarżącego nie zatrzymał się w miejscowości S. Zgodnie z okazanym zezwoleniem oraz rozkładem jazdy, kierowca powinien był zatrzymać się w ww. miejscowości na przystanku, jednak kierowca ominął obowiązkowy przystanek. Wobec powyższego organ zasadnie uznał, że doszło do naruszenia warunków określonych w zezwoleniu w zakresie ustalonej trasy przejazdu i wyznaczonych przystanków. Okoliczność ominięcia przez kierowcę przystanka autobusowego została potwierdzona w protokole kontroli drogowej, podpisanego przez kierowcę. Zeznania kierowcy wraz z ustaleniami inspektorów stanowią spójną całość i potwierdzają, że w dniu kontroli kierowca wykonywał przewóz drogowy z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, a tym samym z naruszeniem przepisów ustawy. Kierowca zeznał, że nie wiedział, iż musi jechać na przystanek w S. i nie został poinformowany przez szefa o konieczności zabierania pasażerów z tego miejsca. Należy zauważyć, że skarżący składając wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych był zobowiązany dołączyć proponowany rozkład jazdy (art. 22 ust. 1 pkt 1 u.t.d.). W konsekwencji miał obowiązek świadczenia usługi przewozu osób zgodnie z otrzymanym zezwoleniem i załączonym do niego rozkładem jazdy, przestrzegając ustalonej trasy przejazdu i zatrzymując się na wszystkich wyznaczonych przystankach. Rozkład jazdy stanowi, bowiem integralną część zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym i jest zawsze okazywany do kontroli wraz z wypisem z zezwolenia. Dlatego też kierowca wykonujący przewozy regularne osób na podstawie takiego zezwolenia ma bezwzględny obowiązek zatrzymywania się na wszystkich przystankach wskazanych w obowiązującym rozkładzie jazdy. Skoro trasa została ustalona w sposób wskazany przez przewoźnika, to kierowca nie ma swobody wyboru przystanków, na których się zatrzyma i przystanków, które pominie. Z tego względu stanowisko organów, że skarżący naruszył warunki określone w udzielonym zezwoleniu, poprzez niezatrzymanie się na przystanku wskazanym w rozkładzie jazdy w sytuacji, gdy przystanki te formalnie funkcjonowały, zasługiwało na pełną akceptację. Przedsiębiorca występując o wydanie zezwolenia załącza proponowany rozkład jazdy oraz schemat połączeń komunikacyjnych z zaznaczoną linią komunikacyjną i przystankami, a zatem jego obowiązkiem jest zatrzymywanie się na wszystkich przystankach wskazanych w rozkładzie. W sytuacji, gdy niewadliwie ustalono, że skarżący naruszył obowiązujący go rozkład jazdy, stanowiący część zezwolenia na wykonywanie przez niego przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej O. – B., to zasadnie ukarany został z tego tytułu karą w wysokości 3.000 zł. Stosownie, bowiem do lp. 2.2.3. załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie przewozu regularnego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, zaświadczeniu na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzeniu zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków – zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 3.000 zł. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że podniesione przez skarżącego zarzuty nie są zasadne i nie mogą być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd podzielił również stanowisko organów, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c u.t.d. Zgodnie z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 u.t.d., na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Zauważyć należy, że przepis art. 92c ust. 1 u.t.d. wskazuje okoliczności egzoneracyjne, które stanowią podstawę dla uwolnienia się przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym lub odpowiedniego przepisu prawa unijnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w pierwszej kolejności okolicznością egzoneracyjną jest siła wyższa, rozumiana jako zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego następstwa nie można było przewidzieć i którego następstwom nie można było zapobiec, mimo dołożenia należytej staranności. Za okoliczność egzoneracyjną uznawana jest również wyłączna wina osoby trzeciej, za której działania osoba naruszająca prawo nie ponosi odpowiedzialności. Omawiany przepis dotyczy sytuacji wyjątkowych, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu należytej staranności i przezorności nie był w stanie racjonalnie przewidzieć, np. będących rezultatem działania siły wyższej, bądź osoby trzeciej, za której winę przedsiębiorca nie może odpowiadać (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2010 r., II GSK 976/09, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanki egzoneracyjne określone art. 92c ust. 1 pkt. 1 u.t.d. nie odnoszą się zatem do zachowania samego przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności, jak i organizacji pracy przedsiębiorstwa. Nie wystarczy więc wykazanie braku winy przedsiębiorcy, lecz konieczne jest pozytywne udowodnienie przez przedsiębiorcę, że podjął on wszystkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Z materiału dowodowego nie wynika, by skarżący przedłożył dowody mogące wskazywać, że na powstałe naruszenia nie miał wpływu, bądź nastąpiło ono w skutek zdarzeń, czy okoliczności niemożliwych do przewidzenia. Jak zostało wyżej wskazane przesłanka egzoneracyjna określona art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie odnosi się do zachowania samego przedsiębiorcy, jego działań lub działań osób, którymi posługuje się przy prowadzeniu działalności. Nie wystarczy więc wykazanie braku winy przedsiębiorcy, lecz konieczne jest pozytywne udowodnienie przez przedsiębiorcę, że podjął on wszystkie niezbędne środki w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Wobec powyższego zarzuty skargi odnośnie przyczyny niemożności wjazdu/wyjazdu do S. są całkowicie gołosłowne, skoro rzeczona została wskazana w protokółe przesłuchania kierowcy. W ocenie Sądu, brew zarzutom skargi, organ nie naruszył zasady prawdy obiektywnej zawartej w art. 7 k.p.a. Podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. W sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy - art. 77 § 1 k.p.a. Skarżący, nie negując ustalonego przez organ naruszenia, nie wykazał, że wystąpiły w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., zwalniające skarżącego z odpowiedzialności, co jednak nie oznacza naruszenia przez organ zasady prawy obiektywnej. Zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanej decyzji i decyzji ją poprzedzającej przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przed wydaniem rozstrzygnięcia organy wyczerpująco zebrały, a następnie rozpatrzyły całość materiału dowodowego, dokonując analizy wszelkich istotnych okoliczności faktycznych występujących w sprawie, a następnie do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowały prawidłowe normy prawa materialnego celem podjęcia rozstrzygnięcia, przy czym swoje stanowisko przedstawiły w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z zawartą w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.