II SA/Ol 81/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Asesor WSA Beata Jezielska (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. nr "[...]" w przedmiocie zmiany pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 250 zł (słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]"r. Starosta "[...]" odmówił zmiany pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Wojewodę w dniu "[...]"r. na piętrzenie i pobór wód powierzchniowych z cieku RM-10 dla potrzeb wylęgarni ryb w m. K. gm. L. stanowiącej własność M. T. W uzasadnieniu podano, iż w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie podtapiania nieruchomości należącej do T. K. stwierdzono, iż M. T. posiadający pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie i pobór wód nie zrealizował w pełni obowiązków wynikających z pozwolenia. Wskazano, iż wykonane ujęcie wody jest niezgodne z zasadami budowy urządzeń wodnych. W związku z tym nakazano mu usunięcie nieprawidłowości w poborze wody w terminie do 15 lutego 2003r. W odpowiedzi M. T. złożył wniosek o usankcjonowanie tych nieprawidłowości i zwiększenie poboru wody. Powołując się na przeprowadzoną rozprawę wodnoprawna wskazano, iż wnioskodawca nie zamierza realizować w pełni obowiązków nałożonych posiadanym pozwoleniem, a chce wymusić usankcjonowanie nieprawidłowości. Od decyzji tej odwołał się M. T., motywując je błędami i niejasnościami w uzasadnieniu decyzji. Podniósł, iż w uzasadnieniu decyzji użyto stwierdzenia, iż przyjęte rozwiązanie techniczne jest niezgodne z zasadami budowy urządzeń wodnych nie wyjaśniając o jakie zasady chodzi. W ocenie odwołującego się nieprawdziwe jest twierdzenie, iż tak wykonane ujęcie ogranicza przepływ biologiczny cieku RM-10 i grozi blokadą przepływu wielkich wód. Wskazał, iż wysokość przepływu wód wielkich została określona w operacie wodnoprawnym, podobnie jak możliwość ich przepływu przez przepust. Decyzją z dnia "[...]"r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji podano, iż organ odwoławczy nie podzielił stanowiska odwołującego się i nie znalazł podstaw do zmiany decyzji pierwszoinstancyjnej. Wskazano, iż obowiązkiem odwołującego się jest przestrzeganie wszystkich postanowień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Podniesiono, iż zgodnie z art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzja administracyjna może być uchylona lub zmieniona jedynie za zgodą strony, która na jej podstawie nabyła prawa, jeżeli nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne i przemawia za tym słuszny interes strony lub interes społeczny. Wnioskodawca takiej zgody nie uzyskał. Wskazano, iż wniosek wraz z aneksem do operatu wodnoprawnego nie może być próbą zalegalizowania istniejącej prowizorki budowlanej, wykonanej niezgodnie z postanowieniami pozwolenia wodnoprawnego, a prowadzenie postępowania w tej sprawie z odwołania wniesionego przez M. T. jest bezprzedmiotowe. Na tę decyzję skargę wniósł M. T. reprezentowany przez radcę prawnego – A. B. Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Wskazano, iż uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego jest możliwa, gdy spełnione są przesłanki określone w tym przepisie. Jednocześnie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności określoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego wszystkie te przesłanki winny podlegać merytorycznemu badaniu co najmniej dwukrotnie. Przy czym dla uznania, iż zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. W związku z tym organ odwoławczy całkowicie bezzasadnie zniósł postępowanie odwoławcze uznając je za bezprzedmiotowe. Niezależnie bowiem od oceny trafności rozstrzygnięcia pierwszej instancji organ odwoławczy winien utrzymać decyzję pierwszej instancji w mocy lub uchylić ją i umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaś wbrew dyspozycji art. 138 Kpa celowo uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy i wadliwie uznał to postępowanie za zbędne. W ocenie skarżącego stanowi to rażące naruszenie prawa i winno skutkować nieważnością zaskarżonej decyzji. Ponadto działając w ten sposób organ odwoławczy pozbawił skarżącego prawa czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, nie zbadał innych niż zgoda stron przesłanek określonych w art. 155 Kpa, nie zainicjował postępowania wyjaśniającego oraz nie zbadał możliwości ugodowego rozstrzygnięcia spornych interesów. Przy czym wskazano, iż organ uznał iż uzyskanie zgody stron jest obowiązkiem wnioskodawcy, a nie organu prowadzącego postępowanie. Ponadto zarzucono, iż jedyny argument rozstrzygnięcia został oparty na protokole rozprawy administracyjnej z dnia 28 marca 2003r. który nie został przez strony podpisany, a tym samym nie ma mocy dowodowej. Skarżący zarzucił ponadto, iż organ nie wskazał jakich dowodach opiera twierdzenia o prowizorce budowlanej, jeżeli wszystkie oględziny odbywały się bez udziału stron i nie mogą stanowić podstawy orzeczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymują swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi. Stąd też pomimo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzeczenie zapadło w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Olsztynie. Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa. Podnieść należy, iż zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie odwoławcze, powołując się w podstawie prawnej na art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z uzasadnienia tej decyzji wynika jednak, iż organ umorzył postępowanie odwoławcze uważając, iż jest ono bezprzedmiotowe, gdyż wniosek strony o zmianę pozwolenia wodnoprawnego stanowi próbę zalegalizowania wykonania urządzeń poboru wody niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, a poza tym brak jest zgody stron na zmianę tego pozwolenia. Wskazać jednak należy, iż umorzenie postępowania odwoławczego może nastąpić jedynie w dwóch wypadach tj. gdy strona cofnie odwołanie lub gdy w toku postępowania odwoławczego organ ustali, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie. Przy czym umarzając postępowanie odwoławcze organ nie bada zarzutów odwołania i nie rozpoznaje sprawy merytorycznie, a na skutek decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego pozostaje w obrocie prawnym decyzja organu pierwszej instancji, nawet jeśli zawiera wady. W przypadku jednak, gdy organ rozpoznaje odwołanie i dochodzi do przekonania, iż w ogóle postępowanie administracyjne w danej sprawie jest bezprzedmiotowe to winien umorzyć nie postępowanie odwoławcze, a postępowanie organu pierwszej instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał, iż skoro w jego ocenie postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o zmianę pozwolenia wodnoprawnego z przyczyn merytorycznych jest bezprzedmiotowe, to nie ma podstaw do rozpatrywania odwołania. Takie postępowanie organu odwoławczego jest wadliwe i - jak słusznie podnosi skarżący - narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz jego prawo do dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji. Wskazać natomiast należy, iż słuszne jest stanowisko organu, iż brak jest podstaw do zmiany pozwolenia wodnoprawnego, w przypadku gdy zmiana taka miałaby prowadzić do usankcjonowania już istniejącego stanu faktycznego. Podnieść bowiem należy, iż skoro w art. 122 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005r. nr 239 poz. 219 ze zm.) określono przypadki, w których niezbędne jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego, to korzystanie z takiego pozwolenia niezgodnie z warunkami w nim określonymi nie może podlegać ochronie prawnej, a w związku z tym nie można działań takich legalizować poprzez późniejszą zmianę już funkcjonującego pozwolenia. Co więcej zgodnie z art. 136 ust. 1 Prawa wodnego korzystanie z pozwolenia wodnoprawnego niezgodnie z warunkami może stanowić podstawę do jego cofnięcia. Podzielić także należy stanowisko organu, iż warunkiem zmiany decyzji - czego nie kwestionuje także sam skarżący - jest spełnienie przesłanek określonych w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże ustalenie zaistniałego stanu faktycznego w konkretnej sprawie zgodnie z art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego może nastąpić jedynie po przeprowadzeniu wszechstronnego postępowania wyjaśniającego i rozpatrzeniu całego zgromadzonego materiału dowodowego. W związku z tym na organie odwoławczym spoczywa obowiązek oceny, czy te wymogi zostały w niniejszej sprawie spełnione, a także odniesieniu się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji w postaci umorzenia postępowania odwoławczego uniemożliwiło dokonanie takiej oceny. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty stosownie do art. 200 tej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.