II SA/Ol 81/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2009 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego – odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją Burmistrza Miasta K. z dnia "[...]" przyznano J.S. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 grudnia 2007r. do 30 kwietnia 2009r. W dniu 26 września 2008r. J.S. wystąpiła z wnioskiem o wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku w Powiatowym Centrum Pomocy Rodzinie wraz z należnym odsetkami zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r. Decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Burmistrza K. przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. po rozpatrzeniu powyższego wniosku orzeczono o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na uchybienie miesięcznego terminu do złożenia skargi. W uzasadnieniu podano, iż J.S. wystąpiła z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia "[...]" przyznającą jej zasiłek pielęgnacyjny w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r. W wyroku tym za niezgodny z Konstytucją RP został uznany art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim stanowi, iż w przypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Podano, iż osoby powyżej 16 roku życia, które uzyskały orzeczenie o stopniu niepełnosprawności w wyniku rozpatrzenia sprawy przed wojewódzkim zespołem ds. orzekania o niepełnosprawności mogły stosownie do art. 145a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w terminie miesiąca od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału, tj. od dnia 23 października 2007r. wnieść skargę o wznowienie postępowania. W niniejszej sprawie ustalono, iż wnioskodawczyni złożyła skargę z uchybieniem wskazanego terminu. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego został bowiem ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 2007r. nr 200 poz.1446, a zatem termin do złożenia skargi upłynął w dniu 23 listopada 2007r. J.S. złożyła zaś skargę o wznowienie postępowania w dniu 26 września 2008r. W związku z powyższym organ odmówił wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J.S. Podała, iż nie mogła odwołać od poprzedniej decyzji z dnia "[...]" do dnia 23 listopada 2007r., gdyż decyzje tę otrzymała dopiero w grudniu 2007r. Wskazała, iż organ wydając decyzję w dniu "[...]" nie zastosował się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, który został ogłoszony w dniu 23 listopada 2007r. W związku z tym, powinno zostać jej wypłacone wyrównanie za należny zasiłek pielęgnacyjny wraz z odsetkami za okres 3 miesięcy. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego, na który powołuje się wnioskodawczyni został opublikowany w Dzienniku Ustaw w dniu 30 października 2007r. i z tym dniem wszedł w życie. Zatem termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu 30 listopada 2007r. Wskazano, iż rację ma odwołująca się podnosząc, iż nie mogła zachować ustawowego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, gdyż w chwili otrzymania decyzji termin ten już upłynął. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie dotyczy on decyzji wydanych po ogłoszeniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Na wskazany przepis można powołać się jedynie w sytuacji, gdy organ wydał decyzję w oparciu o przepis, który następnie został uznany za niekonstytucyjny. Skoro w chwili wydawania decyzji wyrok Trybunału Konstytucyjnego był w obrocie prawnym, to organ powinien uwzględnić go w swoim rozstrzygnięciu, zaś wznowienie postępowania z tego powodu jest niedopuszczalne. Wskazano, iż w związku z tym w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do wznowienia postępowania i rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania jest zasadne, mimo błędnego uzasadnienia wydanej decyzji przez organ pierwszej instancji. Jednakże wadliwość uzasadnienia nie stanowi podstawy do jej uchylenia, gdyż uchybienie takie może być naprawione przez organ odwoławczy, co w niniejszej sprawie zostało uczynione. Na tę decyzję skargę złożyła J.S., wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała, iż wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzja jest krzywdząca i niezgodna ze stanem faktycznym. Podniosła, iż orzeczenie o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego organ pierwszej instancji wydał w czasie, gdy obowiązywał już wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający, iż zasiłek pielęgnacyjny powinien być przyznany od momentu złożenia wniosku w PCPR. W związku z tym, iż Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w K. nie zastosował się do tego przepisu, organ powinien wyrównać przyznany skarżącej zasiłek pielęgnacyjny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przede wszystkim wskazać należy, iż słuszne jest stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie brak jest postaw do wznowienia postępowania i to nie z uwagi na uchybienie terminu do złożenia wniosku, lecz ze względu na fakt, iż żądać wznowienia postępowania w trybie art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego można wówczas, gdy organ wydał decyzję w oparciu o przepis, który następnie został uznany za niekonstytucyjny. Natomiast w przedmiotowej sprawie w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji obowiązywał już wyrok Trybunału Konstytucyjnego, do którego organ ten się jednak nie zastosował. Zważyć jednak należy, iż wnioskodawczyni w swoim wniosku wcale nie podała, iż żąda wznowienia postępowania, a jedynie zwróciła się z prośbą o wyrównanie zasiłku pielęgnacyjnego zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Jak wskazano zaś w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002r. (Sygn. akt I SA 2188/00 LEX 81741) wprawdzie zgodnie z zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu, nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. Przy czym w myśl stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006r. (Sygn. akt II OSK 1004/05, LEX 266429) wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Dodatkowo należy wskazać, iż zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007r. (Sygn. akt P 28/07) art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że w wypadku wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności jej odwołania od orzeczenia powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, prawo do świadczeń rodzinny ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 69 Konstytucji RP. Przy czym w uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż zasiłek pielęgnacyjny efektywnie spełnia swój cel, gdy jest przyznany od daty wskazanej w orzeczeniu o znacznej niepełnosprawności. Biorąc pod uwagę przede wszystkim cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności, który zgodnie z przewidzianym terminem może trwać kilka miesięcy, ustanowiony w art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami) jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Przepis ten w systemie przyznawania zasiłku pielęgnacyjnego jest nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. Wskazać przy tym należy, iż wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym orzeczeniu był związany ramami wyznaczonymi przez pytanie sądu, jednakże nie ulega wątpliwości iż stwierdził niekonstytucyjność powołanego art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim ogranicza prawo do uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego dopiero od daty złożenia wniosku o to świadczenie, wskazując iż świadczenie to winno przysługiwać od daty ustalonej w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Wprawdzie z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca uzyskała orzeczenie o stopniu niepełnosprawności na skutek rozpoznania odwołania przez wojewódzki zespół do spraw orzekania i niepełnosprawności, jednakże niewątpliwe data od której przyznano jej zasiłek nie pokrywa się z datą ustaloną w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Skoro zgodnie z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organu administracji publicznej stoją na straży praworządności, zatem nie do pogodzenia z tym przepisem, a także zasadą państwa prawnego, określoną w art. 2 Konstytucji RP jest sytuacja, w której organ nie stosuje się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wydając decyzję niezgodną z wyrokiem Trybunału, zaś wniosek skarżącej mający na celu wzruszenie takiej decyzji jest załatwiony w sposób uniemożliwiający osiągnięcie takiego celu, a organy nie podejmują także żadnych działań z urzędu dotyczących przedmiotowej decyzji, sankcjonując tym samym stan, w którym wyrok Trybunału nie jest w ogóle respektowany. Należy podkreślić, iż w myśl art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skoro zatem skarżąca złożyła wniosek z którego wynikało jedynie, iż prosi o przyznanie jej zasiłku zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, nie wskazując trybu w jakim ma to nastąpić organ winien przede wszystkim poinformować ją o wszystkich aspektach prawnych dotyczących przedmiotowej sprawy. O ile zaś po udzieleniu niezbędnych wyjaśnień okazałoby się, iż wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, do czego organ pierwszej instancji nie jest właściwy, to winien być on przekazany według właściwości do organu wyższej instancji (w tym przypadku samorządowego kolegium odwoławczego). Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak na wstępie. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonych decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.