II SA/Ol 81/17

Dnia 28 lutego 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2017 roku sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie umorzenia nienależnie pobranego stypendium - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]"r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta O z dnia "[...]"r. w sprawie zwrotu przez B Z nienależnie pobranego stypendium w wysokości "[...]" zł. W dniu "[...]"r. B Z zwróciła się o umorzenie powyższego nienależnie pobranego świadczenia. Decyzją z dna "[...]"r. Prezydent O, na podstawie art. 9 ust. 1 pkt. 14 lit. d, art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016r. poz. 645 ze zm., dalej jako: ustawa o promocji zatrudnienia) orzekł o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia w kwocie "[...]" zł brutto. W uzasadnieniu decyzji przywołano treść art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, który formułuje przesłanki umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Wskazano, że Miejska Rada Zatrudnienia pozytywnie zaopiniowała wniosek o umorzenie należnego do spłaty zadłużenia. Podniesiono jednak, że przytoczony przepis nie obliguje, lecz daje organowi możliwość umorzenia należności (w przypadku wystąpienia wskazanych w ustawie przesłanek), a decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy. Stwierdzono, że uznaniowość ta nie oznacza całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu w tej kwestii, albowiem powołany przepis art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego. Podkreślono, że wystąpienie chociażby jednej z enumeratywnie wymienionych przesłanek daje podstawy do ubiegania się o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. W ocenie organu, pomimo istnienia przesłanek do umorzenia świadczenia pieniężnego, należy odmówić jego umorzenia. Powołano się na okoliczności, w jakich doszło do wypłacenia nienależnie pobranego świadczenia wskazując, że gdyby strona poinformowała o podjęciu pracy, to nie doszłoby do skierowania jej na staż, jak i wypłaty stypendium, a tym samym do konieczności zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego. Podkreślono, że wypłata świadczeń dla bezrobotnych finansowana jest z budżetu państwa tj. ze środków Funduszu Pracy. Podniesiono ponadto, że w sprawie nie była jeszcze prowadzona egzekucja administracyjna. Mając zatem na uwadze powyższe oraz racjonalne gospodarowanie środkami Funduszu Pracy oraz fakt, że organ egzekucyjny jeszcze nie prowadził postępowania w sprawie ściągnięcia wierzytelności uznano, że brak jest podstaw do umorzenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego. Jednocześnie podano, że dłużnik może ubiegać się o odroczenie terminu spłaty zadłużenia lub o rozłożenie na raty kwoty należności. Wskazano, że wprawdzie w subiektywnym odczuciu strony sytuacja majątkowa jest trudna, ale w ocenie organu istnieje możliwość spłaty zadłużenia. Od powyższej decyzji odwołała się B Z, podnosząc że nie jest w stanie spłacić zadłużenia ze względu na ciężką sytuację materialną. Podała, że nie otrzymuje żadnych świadczeń z pomocy społecznej, ani też świadczenia 500+, a ma na utrzymaniu syna i ponosi wydatki związane z wychowaniem dziecka. Wskazała również, że w momencie skierowania na staż nigdzie nie pracowała, zaś stażu nie odbywała "charytatywnie". Podała, że nie jest w stanie spłacić długu w żaden sposób i dlatego wnosi o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Decyzją z dnia "[...]"r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przywołano treść art. 76 ust. 1 i 7 ustawy o promocji zatrudnienia i wskazano, że samo spełnienie przesłanek określonych w tym przepisie nie zobowiązuje organu do umorzenia należności z tytułu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Decyzja wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, której istota polega na tym, że nawet w przypadku, kiedy dojdzie do sytuacji opisanej przez ustawodawcę, organ nie jest zobowiązany dokonać rozstrzygnięcia w jeden, określony i oczekiwany przez wnioskodawcę sposób, ale ma możliwość swobodnego wyboru jednego z możliwych rozwiązań. Granice uznania administracyjnego wyznaczają w tym przypadku ustawowe przesłanki wskazane w art. 76 ust. 7 ustawy, a także zasady wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiono, że organ I instancji przeprowadził niezbędne postępowanie dowodowe i wyjaśniające w sprawie sytuacji materialnej i rodzinnej odwołującej się, a także dokonał prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego i nie naruszył granic uznania administracyjnego. Podniesiono, że osoba zobowiązana winna w pierwszej kolejności podjąć starania celem zwrotu nienależnie pobranego ze środków publicznych świadczenia w całości lub chociażby w części. Dopiero jeżeli sytuacja rodzinna i majątkowa zobowiązanego nie umożliwia realizacji zobowiązania możliwe jest skorzystanie z ulg w tym zakresie. Wskazano, że instytucja umorzenia należności, czy to w całości, czy też w części winna być stosowana wyjątkowo i to jedynie w sytuacjach, gdy realnie nie jest możliwe odzyskanie kwoty nienależnie pobranego świadczenia w drodze postępowania egzekucyjnego. Biorąc pod uwagę kwotę zadłużenia, jednorazowe uiszczenie należności mogłoby być w sytuacji skarżącej trudne do zrealizowania. Podano jednak, że strona ma realną możliwość stopniowego regulowania zobowiązań, a jej sytuacja rodzinna i zdrowotna wskazuje, że pomimo zaistnienia przesłanek zawartych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia nie można jednoznacznie uznać, że organ I instancji nie uzyska w przyszłości, stosując inną ulgę w spłacie zobowiązań lub kierując sprawę do egzekucji, zaspokojenia swoich należności. W związku z tym, biorąc pod uwagę publicznoprawny charakter należności oraz cele, na które są one przeznaczane, organ jest zobowiązany do konfrontowania interesu dłużnika z interesem ogólnospołecznym. Zatem w sytuacji, gdy organ dostrzeże jakiekolwiek możliwości wyegzekwowania należności ma prawo uznać, że rozstrzygnięcie o umorzeniu w całości wnioskowanych należności byłoby przedwczesne. Obowiązkiem bowiem osoby, która uzyskała nienależne świadczenie jest ich zwrot, co wynika z art. 76 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia. W związku z tym organ nie ma obowiązku umorzenia należności nawet w przypadku spełnienia przesłanek wynikających z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Na powyższą decyzje skargę do tut. Sądu wniosła B Z. Opisała okoliczności w jakich doszło do pobrania przedmiotowego świadczenia. Wskazała, że nie zna przepisów prawa administracyjnego i liczyła, że jej pracodawca dokona odpowiednich zgłoszeń w urzędzie pracy. Podniosła, że w trakcie stażu wykonywała pracę i nie rozumie dlaczego ma zwrócić pieniądze, które zarobiła. Powołała się na swoją trudną sytuację materialną, podnosząc że ponosi wydatki w związku z utrzymaniem swojego syna oraz inne zobowiązania które musi regulować. Ponadto wskazała, że jej konto zajął komornik z tytułu spłaty zadłużenia za koleżankę i w związku z tym musi wziąć kredyt w wysokości "[...]" zł i spłacać raty po "[...]" zł przez "[...]" miesiące. Podała, ze nie może się starać o świadczenia z pomocy społecznej, gdyż pracuje i takim osobom pomoc nie jest udzielana. Ponadto wniosła o umorzenie postępowania, gdyż pracowała i otrzymała za to pieniądze i nigdzie indziej w czasie stażu nie była zatrudniona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazano, że organ nie neguje faktu trudnej sytuacji osobistej i finansowej skarżącej, jednak w pierwszej kolejności powinna ona podjąć starania w celu zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w całości lub chociażby w części. Dodatkowo wskazano, że skoro skarżąca powołuje się na okoliczność konieczności spłaty długu w wysokości "[...]" zł, to powinna również podjąć próbę realizacji swoich zobowiązań z tytułu nienależnie pobranego świadczenia, gdyż niezrozumiałe jest dlaczego konieczność spłaty zobowiązań prywatnych w mniemaniu skarżącej zasługuje na pierwszeństwo względem zobowiązań z tytułu nienależnie pobranego stypendium. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 28 lutego 2017r. skarżąca oświadczyła, że spłaciła dług w wysokości "[...]" zł i w tym celu pożyczyła pieniądze od swojego ojca, zobowiązując się do spłacenia pożyczonej kwoty w ratach po "[...]"zł miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w niniejszej sprawie nie jest zasadna. Podnieść należy, że zgodnie z art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek określonych w tym przepisie, a mianowicie: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Użycie w powołanym przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w tym zakresie ma charakter uznaniowym. Zatem nawet w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie organ może podjąć pozytywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie, ale nie ma takiego obowiązku. Przy czym uznaniowość rozstrzygnięcia wydawanego w oparciu o przepis art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia ma charakter ograniczony i występuje w sytuacji spełnienia przez stronę warunków pozwalających na wydanie decyzji o umorzeniu należności. Zrealizowanie przez stronę tych przesłanek nie wiąże organu, brak ich spełnienia nie pozwala natomiast na umorzenie świadczenia. Organ korzysta zatem z przyznanej mu swobody, odmawiając umorzenia należności mimo stwierdzenia wystąpienia co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w powołanym przepisie. Przy czym element uznaniowości nie świadczy o tym, że decyzja taka polega na dowolności działania organu. Na organie administracyjnym, działającym w ramach uznania administracyjnego, ciąży obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym stanowisko organu oparte winno zostać o jasne kryteria i argumenty także natury prawnej. Organ, korzystając z przyznanej mu swobody winien wziąć pod uwagę nie tylko treść przepisu art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia, ale także szerszy kontekst interpretacyjny wynikający z brzmienia całej ustawy, jak i przepisów postępowania administracyjnego, szczególnie z zasady uwzględniania słusznego interesu społecznego oraz interesu obywatela wynikającej z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro bowiem odmówić można umorzenia nienależnie pobranego świadczenia mimo spełnienia określonych ustawą warunków, to odstąpienie od tej możliwości nie może pozbawione być jakichkolwiek podstaw. W przypadku wydania decyzji przewidzianej art. 76 ustawy o promocji zatrudnienia organy administracji publicznej są zatem zobowiązane do dokładnego ustalenia i rozważenia całego stanu faktycznego oraz do przekonującego uzasadnienia przyjętego sposobu załatwienia sprawy (wyrok WSA z Poznaniu z 23 października 2013r. II SA/Po 737/13, dostępny w Internecie). Z kolei sąd administracyjny badając legalność zaskarżonej decyzji uznaniowej ocenia zgodność decyzji z prawem, lecz nie wnika w celowość jej wydania i zawartego w niej rozstrzygnięcia. Kontrola sądowa tego rodzaju decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Decyzja uznaniowa może być uchylona przez sąd administracyjny jedynie w przypadku stwierdzenia, że została wydana z takim naruszeniem przepisów o postępowaniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 września 2015r. sygn. akt III SA/Łd 581/15, dostępny w Internecie). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, że poza zakresem przedmiotowej sprawy jest kwestia prawidłowości wydania decyzji o obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranego świadczenia. O obowiązku tym orzeczono ostateczną decyzją Wojewody z dnia "[...]"r. Decyzja ta, zawierająca prawidłowe pouczenie o przysługujących stronie środkach zaskarżenia, nie została zaskarżona do tut. Sądu. Zatem podnoszona obecnie przez skarżącą kwestia niezasadności – zdaniem skarżącej – żądania zwrotu należności pozostaje poza zakresem niniejszego postępowania. Natomiast podana kontroli w niniejszej sprawie decyzja o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia nie narusza prawa. Została ona bowiem wydana po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w ramach którego ustalono wszystkie okoliczności faktyczne, istotne z punktu widzenia treści art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Nadto przeprowadzone w sprawie postępowanie spełniło wymogi formalne, przewidziane w powołanych przepisach, albowiem przed wydaniem orzeczenia organ I instancji zasięgnął opinii Miejskiej Rady Zatrudnienia. Organ rozpatrzył wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne sprawy oraz dokonał obiektywnej ich oceny w świetle art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Wskazano, że co prawda w odniesieniu do skarżącej zrealizowane mogą być łącznie trzy przesłanki pozwalające na umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, jednak fakt ten nie przesądza o konieczności wydania decyzji uwzględniającej żądanie strony, a pozwala jedynie na rozważenie takiej możliwości. Odmawiając stronie skarżącej umorzenia należności organ wziął pod uwagę jej sytuację finansową i rodzinną. Słusznie jednak wskazano, że instytucja umorzenia należności, czy to w całości czy to w części, winna być stosowana wyjątkowo, a zobowiązany winien w pierwszej kolejności podjąć działania celem zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w całości lub w części. Podniesiono zatem, że wprawdzie jednorazowe uiszczenie należności będzie trudne do zrealizowania, ale skarżąca ma realną możliwość stopniowego regulowania zobowiązań, a jej sytuacja rodzinna i zdrowotna wskazuje, że pomimo istnienia przesłanek zawartych w art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia nie można jednoznacznie uznać, że organ nie uzyska w przyszłości swojej należności, stosując inną ulgę w spłacie zobowiązania. Argumentację taką uznać należy za prawidłową. Jej zasadność potwierdza zresztą podana w skardze okoliczność dotycząca realizowania przez skarżącą zobowiązań finansowych o charakterze prywatnym, związanych z koniecznością spłaty zadłużenia związanego z kupnem komputera przez inną osobę. Także w toku rozprawy przed tut. Sądem skarżąca podała, że obecnie reguluje zobowiązanie w stosunku do swojego ojca w wysokości po 200 zł miesięcznie. Zatem słuszne jest stanowisko organu, że skarżąca ma możliwość regulowania zobowiązań finansowych. Nie można przy tym pominąć faktu, iż organ zobowiązany jest do konfrontowania interesu dłużnika z interesem społecznym. Ten zaś przemawia za dochodzeniem roszczenia, jeśli istnieje tylko możliwość jego chociażby częściowego zaspokojenia. Roszczenie dotyczy bowiem środków o charakterze publicznym, które są wykorzystane w interesie społecznym. Rezygnacja z ich dochodzenia równoznaczna będzie zatem z uszczupleniem środków publicznych o kwotę nienależnie pobranego świadczenia. Takie działania są niepożądane z punktu widzenia interesu społecznego. Ponadto organ nie może rezygnować z dochodzenia wymagalnych roszczeń publicznoprawnych, aby w ten sposób ułatwić zobowiązanemu spłatę jego prywatnych zobowiązań, gdyż stanowiłoby to uprzywilejowanie prywatnych wierzycieli zobowiązanego przy równoczesnym uszczupleniu środków publicznych. Skoro zaś skarżąca podejmuje próby spłacania innych swoich należności, to ma możliwość przeznaczania nawet niewielkich kwot na spłatę zadłużenia. Możliwe jest zatem chociażby częściowe uregulowanie przez nią swoich zobowiązań wynikających z pobrania nienależnego świadczenia. Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie poczynione przez organ ustalenia były wystarczające dla podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia w tej sprawie, a wydając zaskarżoną decyzję organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Ustalone w wyniku podjętych działań okoliczności pozwalały organowi na przyjęcie, iż brak jest podstaw do umorzenia należności w świetle przesłanek art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia. Jednocześnie należy zaznaczyć, że chociaż w świetle okoliczności faktycznych i prawnych - istniejących na dzień orzekania w niniejszej sprawie - organ nie znalazł podstaw do umorzenia należności w całości lub w części nie oznacza, że skarżąca nie może wystąpić o inne formy spłaty należności, tj. rozłożenie na raty lub odroczenie terminu płatności, na co wskazano zresztą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto fakt, że obecnie organ nie znalazł podstaw do umorzenia należności nie oznacza, że skarżąca nie może z takim wnioskiem wystąpić ponownie, zwłaszcza w przypadku zmiany okoliczności faktycznych dotyczących spłaty zadłużenia (np. w przypadku spłaty części należności). Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.