II SA/Ol 810/18

Dnia 8 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa A na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty za usługi wodne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego na rzecz Przedsiębiorstwa A kwotę 2.028 zł (słownie: dwa tysiące dwadzieścia osiem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Informacją kwartalną z dnia "[...]" Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w G. (dalej jako: organ), na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017r. poz. 1566 ze zm., dalej jako: P.w.) ustalił Przedsiębiorstwu Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w P. (dalej jako: Spółka) za okres II kwartału 2018r. opłatę zmienną w wysokości: 26306 zł za pobór wód podziemnych. Podano, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 P.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi pomnożonej przez współczynnik różnicujący i ilości pobranych wód podziemnych. Natomiast wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona zgodnie z w § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017r., poz. 2502, dalej jako: rozporządzenie w sprawie opłat). Wskazano, że przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które podlegają procesom odżelaziania lub utleniania, któremu przypisano najwyższą wartość (§ 5 ust. 2 pkt 2 w zw. z ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat). Spółka złożyła reklamację dotyczącą naliczonych opłat. Powołując się na treść § 5 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat wskazano, że jeżeli do uzdatniania wód podziemnych lub wód powierzchniowych stosuje się dwa lub więcej spośród procesów uzdatniania do ustalania wysokości opłaty za usługi wodne przyjmuje się ten proces uzdatniania, któremu przypisaną najniższy współczynnik różnicujący. Decyzją z dnia "[...]" organ, na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w., określił Spółce za okres II kwartału 2018r. opłatę zmienną w wysokości 26306 zł za pobór wód podziemnych. W uzasadnieniu podano, że organ nie uznał reklamacji Spółki, gdyż w odniesieniu do poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi prawodawca wprowadził do rozporządzenia w sprawie opłat odrębne regulacje, na podstawie których dokonuje się wyboru współczynnika różnicującego, inne niż zasada ogólna przyjęta w § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat. Z treści § 5 ust. 5 rozporządzenia w sprawie opłat wynika, że skoro możliwy jest pomiar ilości wód, poddawanych poszczególnym procesom uzdatniania to ustalając wysokość opłaty za pobór takich wód należy wprost zastosować współczynniki różnicujące przewidziane dla poszczególnych procesów uzdatniania, wiążąc je z ilością wód, poddawanych tym procesom. Brak jest jednak przepisów wydanych na podstawie ustawy Prawo o miarach, określających rodzaje przyrządów pomiarowych, przy pomocy których możliwy jest pomiar ilości pobranej (surowej) wody, które powinny spełniać wymogi prawnej kontroli metrologicznej, a tym samym brak jest na rynku krajowym przyrządów pomiarowych spełniających takie wymagania. Zatem w odniesieniu do podmiotów dokonujących poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy znajduje zastosowanie § 5 ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat, który stanowi że jeżeli podmiot dokonujący poboru wód do celów realizacji zadań własnych gminy nie prowadzi pomiaru za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej, do ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne przyjmuje się proces uzdatniania, któremu przypisano najwyższy współczynnik różnicujący. W tej sytuacji określenia wysokości opłaty zmiennej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 2 P.w., § 5 ust. 1 pkt 40 lit. c) oraz z § 5 ust. 2 w związku z ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat. Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi pomnożonej przez współczynnik różnicujący (1,25) i ilości pobranych wód podziemnych. Na powyższą decyzję skargę wniosła Spółka zarzucając naruszenie przepisów § 5 ust. 4 oraz § 5 ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat poprzez zastosowanie tego drugiego przepisu, gdy tymczasem w aktualnym stanie faktycznym i prawnym winien być zastosowany wobec skarżącej przepis pierwszy oraz naruszenie zasady ogólnej k.p.a. rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. W związku z tym strona skarżąca wniosła uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. Podniesiono, że organ uznał, że skarżąca przy poborze wody nie zastosowała się do normy prawnej wynikającej z § 5 ust. 5 rozporządzenia w sprawie opłat, gdyż nie prowadziła za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej pomiaru ilości wód, uzdatnianych przy pomocy różnych procesów uzdatniania, a w związku z tym przedmiotową opłatę ustalić przy przyjęciu do jej wyliczenia procesu uzdatniania, któremu przypisano naj wyższy współczynnik różnicujący, co skutkowało zastosowaniem współczynnika 1,2 i miało bezpośredni wpływ na określenie opłaty. Jednakże organ pominął zupełnie fakt braku możliwości, w obecnym stanie faktycznym i prawnym, stosowania przez odbiorców wód przyrządów pomiarowych, przyjmując - wbrew zasadom prawidłowej logiki - że fakt niewywiązania się przez ustawodawcę z nałożonych na niego obowiązków, czy też brak istnienia przepisów przejściowych, winien przynosić ujemne skutki dla stosującego prawo. Podniesiono, że zgodnie z § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat jeżeli do uzdatniania tych samych wód podziemnych lub wód powierzchniowych stosuje się dwa lub więcej spośród procesów uzdatniania do ustalania wysokości opłaty za usługi wodne przyjmuje się ten proces uzdatniania, któremu przypisano najniższy współczynnik różnicujący, a w przypadku eksploatowanego przez Spółkę ujęcia współczynnik ten wynosi 1,0, gdyż Spółka stosuje dwa procesy, a mianowicie odżelazianie i odmanganianie. Winna zostać zatem obciążona kwotą niższą o 5261 zł. Zarzucono, że organ dopuścił się pogwałcenia zasady ogólnej k.p.a. rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, mimo że sam wskazywał na brak przepisów wykonawczych umożliwiających prawidłowe stosowanie przepisów rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazano, że obecnie brak jest przepisów określających rodzaje przyrządów pomiarowych, przy pomocy których możliwy jest pomiar ilości pobranej (surowej) wody, a tym samym brak jest na rynku krajowym przyrządów spełniających takie wymagania, a zatem powołana regulacja jest przepisem martwym, który w praktyce nie znajdzie zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zasadności naliczenia opłaty zmiennej w oparciu o § 5 ust. 6 rozporządzenia w sprawie opłat, który stanowi, że jeżeli podmiot dokonujący poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodno-prawnych albo pozwoleń zintegrowanych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi nie prowadzi pomiaru za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej, o których mowa w ust. 5, do ustalenia wysokości opłaty za usługi wodne przyjmuje się proces uzdatniania, któremu przypisano najwyższy współczynnik różnicujący. Przy czym – jak wskazał sam organ - obecnie brak jest przepisów wydanych na podstawie ustawy z dnia 11 maja 2001r. Prawo o miarach (Dz.U. z 2018r. poz. 376, dalej jako: P.o.m.), określających rodzaje przyrządów pomiarowych przy pomocy których możliwy jest pomiar pobranej wody, które powinny spełniać wymagania prawnej kontroli metrologicznej, a tym samym brak jest na rynku krajowym przyrządów pomiarowych spełniających takie wymagania. Sąd nie podziela stanowiska i argumentacji przedstawionej przez organ. W pierwszej kolejności wskazać należy na zapis art. 552 ust. 1 P.w. W myśl tego przepisu wymóg stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody oraz ilości ścieków wprowadzonych do wód lub do ziemi, o którym mowa w art. 36 oraz w art. 303 ust. 3, stosuje się od dnia 31 grudnia 2020r. Zatem do dnia 30 grudnia 2020r. w ogóle nie ma wymogu stosowania przyrządów pomiarowych umożliwiających pomiar ilości pobranej wody, a co więcej, zgodnie z art. 36 ust. 4 P.w., to Wody Polskie wyposażają podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2 (tj. podmioty korzystające z usług wodnych dokonujące poboru wód powierzchniowych lub podziemnych oraz wprowadzające ścieki do wód lub do ziemi w ramach usług wodnych), na własny koszt w przyrządy pomiarowe umożliwiające pomiar ilości pobranych wód lub pomiar ilości i temperatury wprowadzonych ścieków. Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób przyjąć, że ustawodawca, z jednej strony przedłużył termin na wprowadzenie wymogu stosowania urządzeń pomiarowych, zobowiązując Wody Polskie do wyposażenia w te urządzenia podmioty korzystające z usług wodnych, a z drugiej strony nakazałby stosowanie w okresie przejściowym maksymalnych stawek za pobór tych wód, wynikających z przepisów wydanych podstawie art. 277 ust. 1 P.w., czyli rozporządzenie w sprawie opłat (art. 552 ust. 4 P.w.). Świadczyłoby to nie tylko o braku racjonalności ustawodawcy, ale także o sprzeczności postanowień rozporządzenia z zapisami ustawy. W takim zaś przypadku rozstrzyga akt wyższego rzędu. Wskazać także należy, że zgodnie z § 5 ust. 5 rozporządzenia w sprawie opłat jeżeli podmiot dokonujący poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych w ramach pozwoleń wodno-prawnych albo pozwoleń zintegrowanych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi prowadzi, za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej w rozumieniu art. 4 pkt 9 P.o.m. pomiar ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych, uzdatnianych przy pomocy różnych procesów uzdatniania, wysokość opłat ustala się z uwzględnieniem ilości wód podziemnych lub wód powierzchniowych, uzdatnionych przy pomocy poszczególnych procesów uzdatniania. Przepis ten, w ocenie Sądu, nie pozwala na zastosowanie wobec skarżącego najwyższego czynnika różnicującego, ponieważ fakt, że skarżący nie prowadzi pomiaru ilości wód za pomocą przyrządów, o których mowa w tym przepisie, nie wynika z okoliczności zależnych od przedsiębiorstwa, ale z zapisów wprowadzonych przez samego ustawodawcę. Nie ma zatem podstaw do uznania, że podmiot musi przyjąć do ustalenia opłaty za usługi wodne najwyższy czynnik różnicujący z rozporządzenia w sprawie opłat w sytuacji, gdy ustawa nie tylko nie nakłada obowiązku stosowania przyrządów pomiarowych, które mają zapewnić Wody Polskie, ale też z uwagi brak stosownych przepisów w ogóle nie ma możliwości wykonywania pomiarów przy użyciu urządzeń, o których mowa w przepisach ustawy P.w. Dodatkowo należy wskazać, że w dniu 20 września 2018r. weszła w życie ustawa z dnia z dnia 20 lipca 2018r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2018r. poz. 1722), mocą której znowelizowano przepis art. 552 P.w. Przy czym ustawodawca wprowadził m.in. zmiany co do sposobu możliwości ustalania wysokości opłat w okresie do 31 grudnia 2020r. w oparciu o inne dane, niż te wynikające z urządzeń pomiarowych, w które podmioty zostaną wyposażone do tej daty, co potwierdza, że przedstawiona przez Sąd interpretacja przepisów jest zgodna z intencją ustawodawcy. Zatem w ocenie Sądu słuszne jest stanowisko skarżącej odnośnie do konieczności stosowania najniższego współczynnika, w przypadku stosowania określonych procesów uzdatniana wody. W tym zakresie mają bowiem zastosowanie postanowienia § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat, odwołujące się do ust. 2 i 3 tego przepisu. W ocenie Sądu § 5 ust. 5 rozporządzenia w sprawie opłat reguluje jedynie kwestię konieczności dokonywania pomiarów za pomocą przyrządów spełniających wymagania prawnej kontroli metrologicznej, lecz nie zmienia zasady określonej w ust. 4 tego paragrafu w przypadku stosowania różnych procesów uzdatniania wody. W związku z powyższym organ winien ponownie rozpatrzeć reklamację mając na względzie powyższe wskazania Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 265).