II SA/Ol 811/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2007 r. sprawy ze skargi C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia społecznego - oddala skargę. Pismem z 6 kwietnia 2007r. C.G wystąpił do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie, na podstawie art. 37 i 67 pkt 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz zobowiązań RP wyrażonych w ustawach z dnia 29 stycznia 1999, poz. 67 i 68 oraz z dnia 24 kwietnia 2003r. Dz. U. Nr 113, poz. 1065, zabezpieczenia społecznego w wysokości minimum socjalnego ustalonego przez Instytut Pracy i Spraw Społecznych. Podał, że jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, pozostającą na utrzymaniu żony, której dochód netto wynosi 750 zł. Pismem z 27 kwietnia 2007r. organ I instancji wystąpił do strony o dostarczenie zaświadczenia o zarobkach małżonki za miesiąc marzec 2007r., jak również skontaktowanie się z organem w celu ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W dniu 5 maja 2007r. C.G. poinformował organ, iż jego średni dochód rodziny przekracza maksymalny pułap dochodu na osobę jaki przewidują przepisy ustawy o pomocy społecznej, o której mowa w art. 71 Konstytucji RP, a której nie podlega. W związku z tym we wniosku prosił o zabezpieczenie społeczne, jakie gwarantuje art. 67 pkt 2 Konstytucji, jak też podpisane i ratyfikowane umowy międzynarodowe zobowiązujące do odpowiednich działań w tym zakresie. Podał, że w jego przypadku Konstytucja oraz wymienione ustawy nie nakazują dostarczenia zaświadczeń o jakie wystąpił MOPS, jak również przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Stwierdził, że jego wniosek został niezrozumiany, gdyż żądane zaświadczenie doręczy dopiero z chwilą rozpoczęcia przez organ działań zmierzających do przyznania mu zabezpieczenia społecznego. Wyjaśnił, że prośbę o zabezpieczenie społeczne skierował do MOPS, gdyż na całym świecie takimi sprawami zajmują się służby socjalne. Zażądał podjęcia działań zgodnych z prawem, bowiem jego wniosek winien być przekazany właściwemu organowi w terminie 7 dni, a ponieważ nie został przekazany automatycznie organem właściwym stał się MOPS. Decyzją z dnia "[...]", działający z upoważnienia Burmistrza Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, umorzył na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie udzielenia zabezpieczenia społecznego na podstawie art. 67 Konstytucji RP. Wyjaśniono, iż brak jest podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie przyznania prawa do zabezpieczenia społecznego na podstawie art. 67 Konstytucji RP, gdyż przepis ten nie stanowi samoistnej podstawy prawnej do przyznania jakichkolwiek świadczeń. Zabezpieczenie społeczne, o jakim mowa w tym przepisie Konstytucji nie znajduje się w zakresie działań organów pomocy społecznej, ani innych organów administracji. Ustawa o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. będąca materialnoprawną podstawą funkcjonowania ośrodków pomocy społecznej nie realizuje świadczeń określonych jako zabezpieczenie społeczne, którego strona oczekuje. Zainteresowany jednoznacznie we wniosku oświadczył, że nie oczekuje pomocy realizowanej w oparciu o ustawę o pomocy społecznej. Ponieważ żaden organ administracji publicznej nie realizuje wprost świadczenia w postaci zabezpieczenia społecznego organ ten nie miał możliwości przekazania wniosku strony zgodnie z art. 65 § 1 Kpa. W odwołaniu od tej decyzji C.G. wniósł o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego zabezpieczenia społecznego. Podał, że Konstytucja RP jest najwyższym prawem i jej przepisy stosuje się bezpośrednio - art. 8. Wyjaśnił, że żadne ustawy nie są warunkiem dla stosowania Konstytucji. Kwestia ta znajduje uregulowanie w art. 37 i 81 Konstytucji RP, jak również w powołanych przez odwołującego ustawach zobowiązujących państwo do odpowiednich działań w zakresie zabezpieczeń społecznych. Podkreślił, że przepisy te stanowią prawo, które w demokratycznym państwie winno być stosowane. Stosować je mają organy administracji publicznej, do których należy MOPS i Kolegium. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" Nr "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie udzielenia zabezpieczenia społecznego. W uzasadnieniu stwierdzono powołując się na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 2002r. sygn. akt III RN 141/2001, opubl. OSNAPiUS 2002/24 poz. 584, że zarówno art. 32 jak i art. 67 Konstytucji nie zawierają treści normatywnej nadającej się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego (uwzględniającego) roszczenie. Przepisy te są raczej źródłem gwarancji aniżeli praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wskazano, iż taki wzorzec znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca konkretyzuje deklarację konstytucyjną. Takim przykładem jest ustawa o pomocy społecznej, która uprawnia każdego obywatela do zabezpieczenia społecznego w razie pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania. Wobec tego skoro wnioskodawca jednoznacznie twierdzi, iż należy mu się zabezpieczenie społeczne na podstawie innej regulacji niż ustawa o pomocy społecznej, a wskazane przez stronę przepisy nie mogą stać się podstawą do przyznania wnioskowanego świadczenia, postępowanie przed organem I instancji należało umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kpa,. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi C.G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżący zarzucił naruszenie przez Kolegium przepisów gwarantujących obywatelom prawo do zabezpieczenia społecznego. Podał, że przytoczono wyrok, który nie ma nic wspólnego z jego wnioskiem, jak również zarzucił, iż nie powoływał się we wniosku na art. 32 Konstytucji. Podał, że Konstytucja nie zawiera rozdziału, który dotyczyłby "wzorców" lecz zapis o jej bezpośrednim stosowaniu - art. 8. Podniósł, iż ustawa zasadnicza RP niczego nie zapowiada lecz z chwilą jej ogłoszenia stała się powszechnie obowiązującym prawem, które winien stosować MOPS i SKO bezpośrednio. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty zawarte w kwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 6 listopada 2007r. skarżący dodatkowo podał, że świadczenie, o które się ubiegał, winno być przyznane także na podstawie art. 12 Europejskiej Karty Społecznej, przy czym przepisy Konstytucji dają prawa obywatelowi, zaś organy administracji nie są uprawnione do ich odbierania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują wykonywanie administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym nie są związane zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej: ustawą ppsa.). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). W rozpoznawanej sprawie Sąd nie stwierdził takiego naruszenia prawa przez skarżoną decyzję. Z akt przekazanych sądowi wynika, że kwestionowana przez skarżącego decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" utrzymała w mocy decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej umarzającą postępowanie w sprawie udzielenia C.G. zabezpieczenia społecznego. Na wstępie wskazać należy, iż ze złożonego w sprawie wniosku skarżącego, jak i jego dalszych oświadczeń składanych w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego w tej sprawie wynika niezbicie, iż pomimo że wniosek o udzielenie zabezpieczenia społecznego skierowany został do MOPS, to jednoznacznie z jego treści wynika, że skarżący nie oczekuje pomocy w postaci udzielenia jednego ze świadczeń realizowanych w oparciu o zapisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593, ze zm.) lecz oczekuje zabezpieczenia społecznego na podstawie art. 37 i art. 67 pkt 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483). Wobec tak jednoznacznie sprecyzowanego przedmiotu postępowania administracyjnego należało w pierwszej kolejności odnieść się do twierdzeń skarżącego, czy samoistną podstawą dla udzielenia żądanego zabezpieczenia społecznego mogą stanowić wskazane przepisy Konstytucji RP. Stosownie do art. 67 ust. 2 Konstytucji obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Wobec takiego brzmienia tego przepisu nie budzi żadnych wątpliwości Sądu stwierdzenie organów orzekających w tej sprawie, że powołany przepis ustawy zasadniczej nie może stanowić samoistnej podstawy do przyznania osobie potrzebującej zabezpieczenia społecznego, w przypadku gdy pozostaje ona bez pracy nie z własnej woli i nie ma innych środków utrzymania. Z brzmienia tej normy prawnej wynika jednoznacznie, iż w takim przypadku zakres i forma takiego zabezpieczenia społecznego zostanie określona przez ustawę. W obowiązującym porządku prawnym taki system zabezpieczenia społecznego obywateli został przez ustawodawcę zabezpieczony poprzez stworzony system uprawniający do otrzymywania rent i emerytur, prawa do zasiłku w przypadku osób bezrobotnych, czy też świadczeń z pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniom skarżącego powołany przepis art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowi wzorzec konstytucyjny określający w sposób ogólny ramy zabezpieczenia społecznego, kierunki polityki państwa i jest adresowany głównie do organów prawodawczych. Przepis ten stanowi zatem źródło gwarancji, a nie praw podmiotowych obywatela dla zabezpieczenia społecznego, które dopiero konkretyzują się w ustawach zwykłych, w tym między innymi w ustawie o pomocy społecznej, która to ustawa realizuje pomoc społeczną jako instytucję polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości - art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W tym miejscu przywołać pozostaje stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (zob. np. wyrok TK z 6 lutego 2002r., sygn. SK11/01, opubl. OTK 2002 Nr 1, poz. 2, wyrok TK z dnia 13 grudnia 2004r. sygn. K 20/04, opubl. OTK 2004 Nr 11, poz. 115), z którym w pełni zgadza się skład orzekający, iż art. 67 Konstytucji RP nie rodzi roszczeń po stronie potencjalnych uprawnionych, a tym samym roszczeń o świadczenie określonej wysokości. Z powołanego wyżej przepisu Konstytucji nie da się bowiem wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia. Przepis ten zawiera treść normatywną, która nie nadaje się do budowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe ani nie umożliwia oparcia na niej orzeczenia zasądzającego roszczenie. To dopiero przepisy ustaw szczegółowo regulujących kwestie dotyczące prawa podmiotowego stanowią podstawę ewentualnych roszczeń osób ubiegających się o przewidzianą w ustawie zasadniczej formę zabezpieczenia społecznego. Podstawy do przyznania skarżącemu zabezpieczenia społecznego nie może stanowić również art. 37 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i prawa zapewnionych w Konstytucji, bowiem przepis ten gwarantuje korzystanie z wolności i praw zapewnionych w ustawie zasadniczej niezależnie od obywatelstwa, a zatem przepis ten w odniesieniu do art. 67 ust. 2 także nie może stanowić samoistnej podstawy prawnej do udzielenia skarżącemu zabezpieczenia społecznego, bowiem jak wyżej już wskazano, konkretyzacja tego uprawnienia znajduje się w ustawach zwykłych. Odnośnie zarzutu strony podniesionego w skardze, iż organy administracji publicznej winny stosować przepisy Konstytucji wprost, o czym stanowi art. 8 wskazać należy na pełne brzmienie tego powołanego przepisu. Stosownie do art. 8 Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), zaś ust. 2 stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej. Zatem jako zasadę wyrażono w ustawie zasadniczej bezpośrednie stosowanie przepisów Konstytucji, z wyjątkiem, kiedy Konstytucja stanowi inaczej. Taka sytuacja ma miejsce wówczas, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy. Taki wyjątek od ogólnej reguły zawiera właśnie redakcja art. 67 ust. 2 Konstytucji, gdzie ustawa zasadnicza wskazała, iż zakres i formy zabezpieczenia społecznego określi ustawa. W tym względzie zatem brak jest możliwości bezpośredniego działania tego zapisu, skoro sama ustawa zasadnicza odsyła w tym względzie do ustaw szczególnych. Skarżącemu wyjaśnić pozostaje również, iż podstawy prawnej do żądania przyznania zabezpieczenia społecznego nie może stanowić art. 12 ust. 2 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961r. (Dz.U.z 1999r. Nr 8, poz. 67), zgodnie z którym w celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do zabezpieczenia społecznego, Umawiające się strony zobowiązują się m.in. utrzymywać system zabezpieczenia społecznego na zadowalającym poziomie, równym co najmniej poziomowi niezbędnemu dla ratyfikowania Konwencji Międzynarodowej Organizacji Pracy (nr 102) dotyczącej minimalnych norm zabezpieczenia społecznego, bowiem powyższy przepis nie nakłada na Państwo obowiązku zapewnienia każdemu obywatelowi niezdolnemu do pracy ze względu na stan zdrowia lub wiek albo pozostającemu bez pracy nie z własnej woli, świadczenia z zabezpieczenia społecznego zapewniającego zaspokojenie niezbędnych potrzeb (por. wyrok SN z dnia 13 kwietnia 2007r. sygn. akt I CSK 488/06, Biul. SN 2007/7/12). Stosownie do art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) zwanej dalej: Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu . Z bezprzedmiotowością postępowania mamy doczynienia między innymi w sytuacji, gdy strona żąda rozstrzygnięcia co do prawa (co do zasady), a przepis dopuszcza jedynie przyznanie konkretnie określonego uprawnienia ( por. wyrok NSA z dnia 7 września 1982r. sygn. SA/Wr 363/82, ONSA 1982, Nr 2, poz. 82). Skoro w niniejszej sprawie skarżący w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnił, że oczekuje przyznania zabezpieczenia społecznego jednakże, nie w oparciu o zapisy ustawy o pomocy społecznej, gdyż do pomocy w oparciu o tę ustawę się nie kwalifikuje, to prawidłowo organ I instancji umorzył wszczęte wnioskiem strony postępowanie jako bezprzedmiotowe. W świetle zacytowanego wyżej art. 105 Kpa brak możliwości konkretyzacji żądania w oparciu o obowiązujące przepisy prawa obliguje organ administracji publicznej do umorzenia postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd nie stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza prawo, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę jako niezasadną.