II SA/Ol 811/17

Dnia 8 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 roku sprawy ze skargi M. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokat M. B. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści) powiększoną o należny podatek VAT tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia 22 czerwca 2017 r. Kierownik ds. Realizacji Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" (dalej jako: "organ pierwszej instancji") przyznał "[...]" (dalej jako: "skarżąca"), zasiłek celowy na zakup żywności w okresie od 1 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. w wysokości 120 zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku, to jest w maju 2017 r., dochód skarżącej wyniósł 818,89 zł netto i składał się ze świadczenia rentowego w wysokości 651,50 zł i dodatku mieszkaniowego w wysokości 167,39 zł miesięcznie. Organ zaznaczył, że świadczenie rentowe jest pomniejszone o 187,50 zł w powodu egzekucji. Ponadto ustalono, że skarżąca mieszka sama i prowadzi samodzielne, jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą niepełnosprawną "[...]". Stwierdzono, że skarżąca wymaga odpowiedniej diety, a z uwagi na stan zdrowia nie może korzystać z posiłków wydawanych w stołówce "[...]", zaś środki finansowe, którymi dysponuje nie wystarczają na zakup żywności. Z uwagi na powyższe, organ pierwszej instancji uznał za zasadne przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup żywności. Zaznaczył, że świadczenie zostało przyznane w związku z realizacją wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania" Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020. W odwołaniu, złożonym od powyższej decyzji, skarżąca zarzuciła, że przyznana pomoc jest niewystarczająca. Wniosła o przyznanie zasiłku celowego na zakup żywności w kwocie po 300 zł miesięcznie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 14 sierpnia 2017 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że z treści uchwały Rady Ministrów nr 221 z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2015 r., poz. 821, dalej jako: "uchwała") wynika, że ze środków przekazywanych w ramach Programu, gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 tej ustawy. Dla realizacji programu zawartego w uchwale, Rada Miejska w "[...]" uchwałą z dnia 20 lutego 2014 r. Nr "[...]" w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób objętych wieloletnim programem wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020", podwyższyła do 150 % kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, dla celów przyznawania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności dla osób i rodzin wymienionych w uchwale Rady Ministrów nr 221. Kolegium stwierdziło, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", a 150% tej kwoty stanowi równowartość 951 zł. Wyjaśniło, że rozstrzygnięcie w sprawie zasiłku celowego na podstawie art. 39 ust. 1 tej ustawy podejmowane jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Powyższe oznacza, że orzekając w konkretnej sprawie, organ może przyznać wnioskowaną pomoc, ale nie musi tego zrobić. To organ ocenia sytuację wnioskodawcy i własne możliwości finansowe, a w wyniku dokonanej oceny wybiera konsekwencje prawne swoich ustaleń. Wybór ten nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W przypadku decyzji uznaniowych, rola Kolegium ograniczona jest do zbadania, czy w toku podejmowania decyzji organ administracji nie przekroczył granic swobodnego uznania, a więc, czy zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej powoływanej jako K.p.a., należycie ustalił i ocenił stan faktyczny, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowych. Uznaniowy charakter rozstrzygnięcia wyłącza bowiem kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego celowości czy słuszności, gdyż jest to domena swobodnego uznania organu administracji. Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż prawidłowo rozważył sytuację materialną i socjalno bytową skarżącej i przyznał pomoc w wysokości 120 zł miesięcznie na okres od 1 lipca do 31 grudnia 2017 r. Kolegium podniosło, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił, dlaczego przyznał pomoc w wysokości 120 zł. Stwierdziło, że w przekazanych aktach sprawy znajdują się informacje o wysokości budżetu Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" na 2017 r. na realizację zadań obejmujących wypłatę zasiłków celowych. Z informacji tych wynikało, że przyznana skarżącej pomoc w formie zasiłków celowych mieści się w przeciętnej wysokości świadczeń tego typu przyznanych innym podopiecznym organu pomocy społecznej. Zaznaczyło, że wpływ na relatywnie niską kwotę przyznanego zasiłku miała konieczność objęcia przez organ pierwszej instancji pomocą jak najszerszej liczby osób i rodzin oczekujących wsparcia, przy ograniczonym budżecie tego organu. W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżąca stwierdziła, że decyzja jest błędna, gdyż wysokość przyznanych świadczeń jest niewystarczająca, aby zaspokoiła swoje podstawowe potrzeby. Wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie przedmiotowego świadczenia w żądanej wysokości od dnia 9 czerwca 2017 r. wraz z ustawowymi odsetkami lub uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.". Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Z powyższych regulacji wynika, że sąd administracyjny nie został - co do zasady - wyposażony w kompetencje do przyznania w wyroku świadczenia z pomocy społecznej, czego skarżąca domagała się w skardze. Nawet bowiem w przypadku uwzględnienia skargi z uwagi na powyższe przepisy, sąd administracyjny nie zastępuje organu i nie przyznaje wnioskowanych świadczeń. Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i 2 ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769, z późn. zm.), zwanej dalej: "ustawą", pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym należy m.in. zapewnienie posiłku osobom tego pozbawionym (art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy). Pomoc ta udzielana jest na podstawie przepisów wspomnianej ustawy między innymi w postaci określonej w wieloletnim programie rządowym "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Jak wynika z pkt. V.1 tego Programu, ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności: 1) dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, 2) uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadpodstawowej lub szkoły ponadgimnazjalnej, 3) osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Prawo do świadczenia w ramach wieloletniego programu rządowego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" przysługuje więc, gdy dochód wnioskodawcy nie przekracza kwoty 951 zł. Orzekając w przedmiocie przyznania takiego świadczenia, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom oraz mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Wydanie decyzji w sprawie przyznania przedmiotowego świadczenia powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, zaś przy wydawaniu rozstrzygnięcia organ powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, a motywy podjętego orzeczenia powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. Należy podkreślić, że uznaniowy charakter decyzji nie pozwala organowi na dowolność w podjęciu rozstrzygnięcia w sprawie, ale też nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, Lex 796080). Wobec czego, spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ, rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej, musi bowiem mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie powyższe wymogi zostały zachowane. Organy administracji ustaliły, że skarżąca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną "[...]". Źródłem jej utrzymania jest świadczenie rentowe w wysokości 651,50 zł i dodatek mieszkaniowy w wysokości 167,39 zł miesięcznie. Bezspornie zatem, skarżąca spełnia kryteria do przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności z programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania na lata 2014-2020". Powyższe nie oznacza obowiązku automatycznego przyznania skarżącej zasiłku w żądanej kwocie. Orzekając w przedmiocie przyznania przedmiotowego świadczenia, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazania ustawodawcy co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 ustawy), ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom oraz mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ustawy). Nie można zapominać, że przyznawanie i wypłata świadczeń z pomocy społecznej należy do zadań własnych gmin o charakterze obowiązkowym, stąd też gminy muszą gospodarować ograniczonymi środkami finansowymi w taki sposób, aby zachować zdolność wywiązania się z ustawowo nałożonych obowiązków przez okres całego roku. Niewątpliwie, sytuacja finansowa i życiowa skarżącej jest trudna. Z tych względów, decyzja o przyznaniu skarżącej świadczenia w postaci spornego świadczenia, w ocenie Sądu miała oparcie w przepisach prawa. Skarżąca kwestionuje jednak wysokość przyznanego świadczenia. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że udzielona pomoc jest zbyt mała, należy wskazać, że nie jest to jedyna pomoc, którą otrzymuje strona skarżąca z organu pomocy społecznej. Z przekazanych akt administracyjnych sprawy wynika bowiem, że w okresie od stycznia 2017 do czerwca 2017 r. otrzymała świadczenia z pomocy społecznej (zasiłki celowe i specjalne zasiłki celowe) w łącznej wysokości "[...]" zł. Ponadto, decyzją z dnia 22 czerwca 2017 r., skarżącej przyznano specjalne zasiłki celowe na pokrycie części kosztów leków w kwotach po "[...]" zł w lipcu, wrześniu i grudniu 2017 r., zakup odzieży w kwocie "[...]" zł w sierpniu 2017 r., zakup środków czystości w kwocie "[...]" zł w październiku 2017 r. i zakup obuwia w kwocie "[...]" zł w listopadzie 2017 r. Zatem, skarżąca otrzymuje również specjalne zasiłki celowe na zaspokojenie zgłaszanych potrzeb bytowych. Ponadto, jak wynika z akt sprawy, budżet MOPS w "[...]" na 2017 r. na realizację zadania obejmującego wypłatę zasiłków celowych wynosi "[...]" zł, z czego "[...]" stanowi plan na wydatkowanie zasiłków celowych z przeznaczeniem na pokrycie pobytu osób bezdomnych w placówkach poza "[...]" oraz zabezpieczenie opału w sezonie grzewczym. Na realizację zasiłków celowych na zabezpieczenie innych potrzeb, w tym specjalnych zasiłków celowych pozostaje kwota "[...]" zł. W okresie od stycznia do maja 2017 r. z pomocy tej korzystało 678 środowisk, na realizację wydatkowano "[...]" zł. Średnia pomoc w miesiącu maju na jedno środowisko wyniosła 149 zł. Ilość środowisk korzystających z pomocy społecznej systematycznie wzrasta. Skarżąca, jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, jest w sposób ciągły objęta wsparciem. Nie może jednak oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej staną się stałą i systematyczną formą wspomagania zainteresowanej w wysokości świadczeń przez nią oczekiwanych, gdyż pomoc społeczna realizowana w formie zasiłku celowego ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, nie jest natomiast świadczeniem stałym. Jeśli w niniejszej sprawie ocenie poddano z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej możliwości finansowe organu pomocy społecznej i na tej podstawie uznano, że nie istnieje możliwość przyznania stronie przyznanego świadczenia w większym rozmiarze, to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa. Podobnie, spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o taki zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, którą sama określi. Wprost przeciwnie - zainteresowany musi liczyć się z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących i zamieszkujących na terenie danej gminy. Ponadto, organ pomocy społecznej, oceniając sytuację materialną danej osoby, może wybrać sposób i formę pomocy najbardziej adekwatną, zważając na ograniczone możliwości pomocy społecznej jako instytucji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 393/12, CBOSA). Jednocześnie, organ musi uwzględniać wysokość przyznanych już świadczeń i dokonywać stosownego rozdziału środków tak, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba potrzebujących, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Nie może zatem swojej pomocy skoncentrować na finansowaniu potrzeb tylko jednej osoby, choćby jej sytuacja materialna, czy też zdrowotna była najtrudniejsza (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 42/13, CBOSA). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić. O kosztach zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r. poz. 1714).