II SA/Ol 812/17

Dnia 16 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Gietrzwałd z dnia 27 października 2011 roku nr XII/103/2011 w przedmiocie aktu o podziale samorządowej instytucji kultury – Gminnego Ośrodka Kultury w Gietrzwałdzie i utworzenia Gminnego Ośrodka Kultury w Gietrzwałdzie i Gminnej Biblioteki Publicznej w Gietrzwałdzie - stwierdza nieważność § 6 ust. 3 i § 7 Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w Gietrzwałdzie stanowiącego załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały. W dniu 27 października 2011 r. Rada Gminy "[...]", powołując się na art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, art. 40 ust. pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, dalej jako: u.s.g.), podjęła uchwałę Nr "[...]" Akt o podziale samorządowej instytucji kultury – Gminnego Ośrodka Kultury w "[...]" i utworzenia Gminnego Ośrodka Kultury w "[...]" i Gminnej Biblioteki Publicznej w "[...]". Uchwała ta stała się przedmiotem skargi Wojewody (również jako: organ nadzoru) do tut. Sądu, w której organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności: § 6 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały i § 7 załącznika nr 1 do uchwały. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podał, że przepis § 6 ust. 3 obowiązującego Statutu Domu Kultury, stanowi, iż zwierzchnikiem dyrektora Domu Kultury jest Wójt Gminy "[...]". Przepis ten narusza art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (poprzez przekroczenie granic upoważnienie ustawowego) oraz art. 33 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (poprzez powtórzenie i modyfikację normy rangi ustawowej). Zgodnie z art. 13 pierwszej z powołanych ustaw, instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 2 ustawy, statut instytucji kultury zawiera: nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; zakres działalności; organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; określenie źródeł finansowania; zasady dokonywania zmian statutowych; postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. W konsekwencji - Rada Gminy nie miała upoważnienia do regulowania kwestii podległości dyrektora organowi wykonawczemu gminy, a czyniąc to przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Niezależnie od powyższego, przepis zaskarżonego statutu w uchwalonym brzmieniu ("zwierzchnikiem dyrektora jest Wójt Gminy"), narusza art. 33 ust. 3 i ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, wójt, jako kierownik urzędu, wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Przepis Statutu, w zakwestionowanym zakresie, powtarza regulację ustawową, modyfikując ją. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja, w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalna. Dalej wskazano, że przepis § 7 Statutu Domu Kultury, stanowi, iż bezpośredni nadzór nad Ośrodkiem, sprawuje Wójt Gminy. Przepis ten narusza przede wszystkim, powoływany już wyżej, przepis art. 13 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, gdyż Rada Gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe, z treści którego nie wynika, aby organ uchwałodawczy był umocowany do regulowania kwestii związanych z nadzorem nad instytucją kultury. Ponad powyższe, zaskarżony przepis narusza zasadę prawidłowej legislacji, znajdującą oparcie wart. 2 Konstytucji RP oraz art. 18 a ustawy o samorządzie gminnym. Zasada przyzwoitej legislacji, obowiązująca także organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, wymaga, aby przepisy aktów prawnych były zredagowane w taki sposób, by intencje prawodawcy wyrażone zostały jasno, precyzyjnie, dokładnie i zrozumiale. Przepisy powszechnie obowiązujące, powinny być tak skonstruowane, aby adresaci tych przepisów nie mieli wątpliwości co do tego, jaką regułę postępowania wyznacza dany przepis. Zaskarżony przepis Statutu, zawierający określenie "bezpośredni nadzór", nie spełnia zasady precyzyjności, którą winny charakteryzować się pojęcia używane w aktach prawnych. Pojęcie "bezpośredni nadzór", nie zostało sprecyzowane w dalszych postanowieniach Statutu, termin ten nie posiada definicji legalnej, a doktryna prawa, kompetencji polegającej na "sprawowania nadzoru" przypisuje szereg, daleko idących uprawnień, zarówno w zakresie kontrolowania nadzorowanego podmiotu, jak również możliwości żądania konkretnego postępowania. W konsekwencji, stwierdzić należy, że na podstawie zaskarżonego przepisu, nie jest możliwe jednoznaczne stwierdzenie, jakie działanie organu wykonawczego, w zakresie "bezpośredniego nadzoru" jest dopuszczalne. Przyjęcie natomiast, że nadzór Wójta miałby oznaczać kompetencje do kontrolowania i wpływania na działalność nadzorowanego podmiotu, narusza gwarantowaną ustawowo samodzielność instytucji kultury oraz przepis art. 18 a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym działalność gminnych jednostek organizacyjnych, kontroluje rada gminy, która w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy "[...]" wniósł o jej uwzględnienie i stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w zaskarżonej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji, wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Kontrola dokonywana przez ten sąd nie może zatem opierać się na takich kryteriach, jak kryterium celowości, słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zważyć nadto trzeba, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Oceniając legalność zaskarżonej uchwały na wstępie zaznaczyć należy, że jednostka organizacyjna, jaką jest Gminny Ośrodek Kultury i Gminna Biblioteka Publiczna, są gminnymi instytucjami kultury. Z uwagi na publiczny charakter tych jednostek i treść realizowanych przez nie obowiązków, uchwała rady gminy, regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści, ma charakter aktu prawa miejscowego, o jakim mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 u.s.g.. W tym zakresie Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1526/08, opubl. System Informacji Prawnej Lex nr 533194), w którym zaakcentowano, że ustawa o samorządzie gminnym jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego i wskazuje, które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają taką rangę normatywną i wskazano, że należą do nich również akty z zakresu organizacji urzędów i instytucji gminnych (statuty tych jednostek), które podlegają ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym na zasadach przewidzianych dla aktów normatywnych. Konsekwencją zakwalifikowania zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego jest konieczność spełniania przez ten akt określonych wymogów zarówno formalno-prawnych, jak i materialno-prawnych. Akty prawa miejscowego Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza bowiem do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) i podejmowane są one na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Z tego względu organ stanowiący gminy obowiązany jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalone jest stanowisko, że respektując unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, organ w ramach udzielonej delegacji nie może wkraczać w materię normowaną ustawą, w tym również powtarzać treści postanowień ustawowych. Nie może również odmiennie regulować prawem miejscowym tych spraw, które już wcześniej uregulowała ustawa ani normować kwestii, które nie zostały objęte upoważnieniem. W świetle dotychczas powiedzianego należy przyjąć, że zaskarżona uchwała mieści się w ramach ustawowego upoważnienia do organizowania przez samorząd terytorialny działalności kulturalnej w formie samorządowych instytucji kultury, wynikającego z ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 862), zwanej dalej ustawą, stanowiącej niewątpliwie lex specialis w stosunku do ustawy o samorządzie gminnym. Z mocy art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 11 ustawy, organizatorem jest m.in. jednostka samorządu terytorialnego, w tym również gmina, do której obowiązków należy prowadzenie działalności kulturalnej w ramach zadań własnych oraz – poza wydaniem aktu o utworzeniu instytucji kultury, określającego jej nazwę, rodzaj, siedzibę i przedmiot działania – obowiązek nadania statutu utworzonej instytucji kultury. Zauważyć należy, że statut nadawany samorządowej instytucji kultury, obok aktu o jej utworzeniu, stanowi niewątpliwie najważniejszy dokument dla działalności tego podmiotu. Zważywszy na sposób redakcji zaskarżonej uchwały, w której statut Gminnego Ośrodka Kultury ujęto w jej załączniku, dodać w tym miejscu należy, że zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie poglądem, załącznik stanowi integralną część uchwały i ma taki sam normatywny charakter oraz taką samą moc wiążącą jak zasadnicza jej część. Ani przepis § 29 w związku z § 143 Zasad techniki prawodawczej (załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., Dz. U. Nr 100, poz. 908), ani żaden inny obowiązujący przepis nie uzasadniają pomniejszania roli załącznika do aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2010, sygn. akt II OSK 1409/10, opubl. na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz wyrok WSA w Opolu z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Op 58/09, Lex nr 514923). Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały zaakceptować należy stanowisko Wojewody, iż uchwalony statut Gminnego Ośrodka Kultury zawiera regulacje istotnie naruszające prawo. Wadliwości statutu dotyczą nierespektowania zakresu ustawowego upoważnienia, modyfikacji uregulowań ustawowych oraz sprzeczności z ustawowymi unormowaniami. Wyjaśniając przesłanki takiego stanowiska Sądu odnośnie oceny legalności zaskarżonej uchwały wskazać przyjdzie, że myśl art. 13 ustawy, powołanego zresztą jako podstawa prawna podjęcia zaskarżonej uchwały, instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora (ust. 1). Zgodnie z art. 13 ust. 2 statut zawiera: nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury (pkt 1), zakres działalności (pkt 2), organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania (pkt 3), sposób uzyskiwania środków finansowych (pkt 4), zasady dokonywania zmian statutowych (pkt 5) oraz postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić (pkt 6). Natomiast stosownie do art. 13 ust. 3 ustawy, organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Analizując przytoczone wyżej uregulowania nie można nie dostrzegać, że w art. 13 ust. 1 ustawy zawarte zostało upoważnienie dla organizatora do nadania statutu utworzonej instytucji kultury. Określając granice upoważnienia do uchwalenia statutu, ustawodawca jednocześnie sprecyzował w art. 13 ust. 2 pkt 1 – 6 ustawy jego zakres przedmiotowy. Redakcja ostatnio powołanego przepisu prowadzi do wniosku, że zawarte w nim wyliczenie ma charakter enumeratywny, co oznacza, że wskazany został katalog zamknięty kwestii, które powinny zostać unormowane w statucie. Przesądza o tym posłużenie się przez ustawodawcę kategorycznym sformułowaniem "statut zawiera", które świadczy o całościowym uregulowaniu i tym samym wyklucza możliwość uznania, że jest to przykładowe uregulowanie zakresu statutu, gdyż w takim wypadku racjonalny ustawodawca użyłby zwrotów "w szczególności", "a zwłaszcza", które wskazywałyby na przykładowy, otwarty charakter wyliczenia. Powinnością, a zatem obowiązkiem rady gminy, jest respektowanie zakresu przedmiotowego wyznaczonego przepisem art. 13 ust. 2 pkt 1 – 6 ustawy. Z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy wynika, że statut powinien określać organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania. Należy pamiętać przy tym, że statut, jako akt podustawowy, nie może odmiennie normować kwestii wcześniej uregulowanych w akcie wyższego rzędu, ani wychodzić poza granice upoważnienia ustawowego. Taka sytuacja ma jednak miejsce w postanowieniach zamieszczonych w § 6 ust. 3 oraz § 7 statutu. Mianowicie, treść uregulowania zawartego w § 6 ust. 3 wskazuje, że Rada Gminy powtórzyła (właściwie zmodyfikowała, acz tylko semantycznie ) regulacje zawarte w art. 33 ust. 5 u.s.g.. Przepis ten stanowi, że kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Ust. 3 powyższej normy stanowi natomiast, że kierownikiem urzędu jest wójt. Natomiast treść § 7 statutu stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 18a ust. 1 u.s.g. stanowiącego, że rada gminy kontroluje działalność wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy; w tym celu powołuje komisję rewizyjną. W powyższym zakresie postanowienie statutu pozostaje w oczywistej niezgodności z przywołanym przepisem, gdyż to nie wójt kontroluje (sprawuje bezpośredni nadzór) nad Ośrodkiem. Powtórzenie regulacji ustawowych należy co do zasady uznać za naruszenie prawa. Utrwalony jest bowiem pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja przez przepisy prawa miejscowego stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Poza tym, tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem założyć sytuację, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12 i powołane tam orzecznictwo, zamieszczony na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z przedstawionych wyżej względów, w ocenie Sądu, zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części, stąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono, jak w wyroku.