II SA/Ol 813/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" decyzją z dnia "[...]" na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. ) oraz art. 104 k.p.a nakazał Gminie "[...]" rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego – toru wielofunkcyjnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. "[...]" i "[...]", obręb "[...]", gmina "[...]", poprzez rozbiórkę : - nawierzchni torowiska z kruszywa łamanego stabilizowanego cementem, wykonanej na odcinku około 2393m i szerokości 7 m oraz odcinka o długości około 860 m i szerokości 4 m, – stalowych barier energochłonnych na części wybudowanych odcinków torowiska, - ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych wysokości 1,5 m wykonanego wzdłuż drogi publicznej. Organ nadzoru ustalił że, Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]" zgłosił sprzeciw wobec realizacji robót budowlanych zgłoszonych w dniu "[...]" przez Gminę "[...]" obejmujących roboty budowlane na działce nr ewd. "[...]" i "[...]", obręb "[...]" gmina "[...]", ponieważ zgłoszenie dotyczy robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał że zgłoszone do wykonania roboty budowlane ( wyprofilowanie nawierzchni odcinka o długości2393 m i szerokości 14 m oraz odcinka długości 860m i szerokości 4 m utwardzenie terenu gruntem stabilizowanym spoiwem hydraulicznym oraz kruszywem łamanym stabilizowanym cementem, wykonanie i wyprofilowanie poboczy z gruntu naturalnego – szerokości 2x1,5 m i 2x1m, stabilizowanego mechanicznie oraz elementów odwodnienia powierzchniowego, ustawienie barier ) prowadzą do powstania toru wyścigowego a zasadnicza część robót budowlanych objętych zgłoszeniem nie mieści się w zakresie robót budowlanych do których prowadzenia wystarczające jest dokonanie zgłoszenia organowi architektoniczno – budowlanemu. W tej sytuacji Gmina "[...]" złożyła w Starostwie Powiatowym wniosek o pozwolenie na budowę wielofunkcyjnego toru szutrowego – wyścigowego narciarskiego i biegowego na tych samych działkach. Postępowanie to zostało zawieszone z urzędu, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Powiatowy Inspektor ustalił, że wyżej opisane roboty inwestor rozpoczął w drugiej połowie maja "[...]" przed dokonaniem skutecznego zgłoszenia Staroście, jak również bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem organ uznał, że doszło do naruszenia art. 28 Prawa budowlanego, zgodnie z którym roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi. Wykonane roboty wychodzą poza zakres robót zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wymienionych enumeratywnie w art. 29 ust 1 i 2 w/w ustawy. Naruszenie powyższych przepisów obligowało organ do prowadzenia postępowania w kierunku doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i zobowiązano Gminę "[...]" do przedstawienia w terminie do "[...]" dokumentów: - zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor złożył w dniu "[...]" zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentację techniczną i oświadczenie o prawie dysponowania gruntem na cele budowlane. W związku z tym, że złożony wniosek był niekompletny organ wezwał inwestora do usunięcia braku wniosku przez dołączenie czterech egzemplarzy projektu budowlanego. W odpowiedzi inwestor podał, że prace opisane w złożonej dokumentacji technicznej odpowiadają zakresowi prac wykonanych w terenie. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego uznał, że jeden z nałożonych obowiązków nie został wykonany, co skutkowało zgodnie z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, zastosowaniem ust. 1 tego artykułu – wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego budowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołała się Gmina "[...]", wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania w zakresie wykonania samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego toru wielofunkcyjnego, w związku z faktem, iż prace będące przedmiotem postępowania nie obejmowały swym zakresem prac wymagających uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto wskazał , że wykonanie decyzji o rozbiórce niosłoby za sobą nieodwracalne konsekwencje, których skutkiem byłoby poważne zagrożenie jednej z największych cyklicznych imprez sportowych na terenie Polski, jakimi są samochodowe mistrzostwa świata. Wiązałoby się to ze znacznymi konsekwencjami ekonomicznymi, społecznymi i promocyjnymi nie tylko dla Gminy "[...]" ale też dla regionu, bowiem poczynione przez gminę działania były etapem przygotowawczym do tej dużej międzynarodowej imprezy sportowej. Po rozpoznaniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w całości i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji w przedmiocie samowolnie budowanego obiektu budowlanego – toru wielofunkcyjnego na działkach nr "[...]" i "[...]", obręb "[...]" gmina "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podał, że Wojewoda decyzją z dnia "[...]" na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" wnoszącej sprzeciw wobec realizacji robót budowlanych, zgłoszonych przez Gminę "[...]", obejmujących roboty budowlane ( utwardzenie nawierzchni i ogrodzenie terenu ) na działce nr "[...]" i "[...]" obręb "[...]". Ponadto uznał, że wobec faktu prowadzenia robót budowlanych po dokonaniu zgłoszenia, wszczęte postępowanie w sprawie samowolnie budowanego obiektu budowlanego toru wielofunkcyjnego stało się bezprzedmiotowe, wobec tego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. je umorzył. Strony i uczestnicy nie zaskarżyli decyzji organu II instancji. Zaskarżył ją Rzecznik Praw Obywatelskich. Zarzucając jej naruszenie przepisów art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie wbrew postanowieniom art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, iż postępowanie wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie samowoli budowlanej stało się bezprzedmiotowe, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji. Zdaniem Rzecznika organ wydający zaskarżoną decyzję pominął zupełnie, iż zaniechanie bądź spóźnienie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, nie jest wystarczające do uznania, że prowadzone roboty budowlane mogą być w każdym przypadku kontynuowane. Przepis art. 30 ust.6 Prawa budowlanego wskazuje przypadki obowiązkowego wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ wobec zgłoszonych robót budowlanych. W myśl art. 30 ust 6 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę . Nie można więc uznać, iż spóźnione zgłoszenie sprzeciwu ma ten skutek, że bez względu na rodzaj zgłoszonych robót czy budowy, właściwe w sprawie organy tracą uprawnienia kontrolne względem zgłoszonych prac. Rzecznik dalej wskazał , iż nieważność sprzeciwu spowodowana była jedynie przekroczeniem ustawowego 30-dniowego terminu na jego wniesienie, a nie jego merytoryczną wadliwością. Zatem skuteczność sprzeciwu Starosty była w niniejszym postępowaniu kwestią całkowicie irrelewantną. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż organ musiał wszcząć odpowiednie postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Tak bowiem zdaniem Rzecznika należy ocenić zbudowanie obiektu bez pozwolenia na budowę przez inwestora w niniejszym przypadku. Zarówno w opinii Starosty jak i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonane przez inwestora prace w chwili dokonania zgłoszenia, jak i wskazane jako planowane, roboty budowlane nie zostały zwolnione w myśl art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym realizacja owych robót nie mogła nastąpić jedynie w oparciu o samo zgłoszenie i ewentualnie brak sprzeciwu. Rzecznik popiera ten pogląd. Zatem za pozbawione podstaw prawnych było uznanie przez organ II instancji, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że zakres wykonanych robót obejmował zgłoszenie dokonane przez inwestora do Starosty "[...]". Dodał też, iż inwestor złożył niezbędne dokumenty celem uzyskania pozwolenia na budowę. Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]" wydaną na rzecz Gminy "[...]", zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego szutrowego toru wyścigowego narciarskiego i biegowego na działkach ewidencyjnych "[...]" i "[...]", obręb "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" udzielił Gminie "[...]" pozwolenia na użytkowanie tegoż toru. Pismem z dnia "[...]" Rzecznik dodatkowo wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie "[...]" pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego toru wyścigowego, narciarskiego i biegowego oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" z dnia "[...]" o pozwoleniu na użytkowanie powyższego toru, bowiem jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie w datach w których były wydawane obie decyzje obiekt budowlany faktycznie był już wybudowany. Zatem wydanie tego rodzaju decyzji było niedopuszczalne, ponieważ pozwolenia na budowę można udzielić tylko dla przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. W związku z czym decyzje te wydano z rażącym naruszeniem prawa i jako takie kwalifikują się do stwierdzenia ich nieważności na podstawie art.156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Gmina "[...]" wniosła o oddalenie skargi podnosząc argumentację zawartą już w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z przepisem art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Ponadto stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a.) (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd wydaje rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze. Po przeprowadzeniu analizy zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego decyzję tą należało wyeliminować z obrotu prawnego. Na wstępie rozważań należy nadmienić, że organ drugiej instancji uchylając decyzję organu pierwszej instancji w zasadzie ograniczył się do ustalenia jednej okoliczności, iż Wojewoda stwierdził nieważność decyzji Starosty "[...]" w której zgłosił on sprzeciw wobec robót budowlanych zgłoszonych w dniu "[...]" obejmujących roboty budowlane na działce nr "[...]" i "[...]" w "[...]". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zatem, że obiekt budowlany, co do którego organ pierwszej instancji orzekł rozbiórkę został wybudowany na podstawie zgłoszenia a tym samym nie jest samowolą budowlaną, wobec czego wszczęte w tym przedmiocie postępowanie, jako bezprzedmiotowe umorzył. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu w stosunku do decyzji organu I instancji bądź na ustaleniu jednej okoliczności jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Zatem istotą postępowania odwoławczego jest ponowne , powtórne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i wydanie odpowiedniej decyzji. Wydanie tej decyzji powinno poprzedzać postępowanie zgodne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego w szczególności wynikającymi z art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., nakazujących organom administracji rozpoznanie sprawy na podstawie obowiązującego prawa, mającego zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym, przy czym organy zobowiązane są podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia tego stanu sprawy zgodnego z rzeczywistością oraz nakazujących wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy , wreszcie podjętą decyzję odpowiednio uzasadnić. Do powyższych wymogów Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się. Jak to słusznie zarzucił w skardze Rzecznik Praw Obywatelskich postępowanie w sprawie samowolnie budowanego obiektu budowlanego – toru wielofunkcyjnego na działkach nr "[...]" i "[...]" w "[...]" nie stało się bezprzedmiotowe z tego już tylko względu, że zgłoszenie sprzeciwu wobec realizacji przez inwestora robót budowlanych dokonane zostało z uchybieniem ustawowemu 30-dniowemu terminowi, a wiec że roboty budowlane były prowadzone po dokonaniu zgłoszenia. Organ drugiej instancji pominął zupełnie, iż zaniechanie lub spóźnienie wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ na skutek zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych, nie jest wystarczające do uznania , że prowadzone roboty budowlane mogą być w każdym przypadku kontynuowane. Zważyć bowiem za Rzecznikiem należy, iż przepis art. 30 ust 6 Prawa budowlanego wskazuje przypadki obowiązkowego wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ wobec zgłoszonych robót budowlanych. W myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy, właściwy organ wnosi sprzeciw ( obligatoryjnie ) jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Z powyższego wynika, iż właściwy organ musi zgłosić sprzeciw wobec zgłoszenia zawsze, gdy wskazana w nim budowa lub roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast osoba chcąca prowadzić roboty budowlane, może je rozpocząć o tyle, o ile uzyska ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, chyba że rodzaj planowanych robót należy do tych, które ustawodawca objął jedynie obowiązkiem zgłoszenia ( art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). W żadnym razie ustawa ta nie przewiduje by prowadzenie prac budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę było dopuszczalne, bez uzyskania w tym zakresie odpowiedniej decyzji lub ewentualnie myśl art. 48 – 51 Prawa budowlanego bez przeprowadzenia stosownego postępowania legalizacyjnego w przypadku rozpoczęcia robót lub wybudowania już obiektu budowlanego, objętego obowiązkiem pozwolenia na budowę. Nie można więc uznać, iż spóźnione zgłoszenie sprzeciwu ma ten skutek, że bez względu na rodzaj zgłoszonych robót czy budowy właściwe w sprawie organy tracą uprawnienia kontrolne względem zgłoszonych prac. Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest też to, że nieważność sprzeciwu spowodowana była jedynie przekroczeniem ustawowego 30 – dniowego terminu na jej wniesienie a nie jego merytoryczną wadliwością. Organ II instancji pominął wydając swoją decyzję , że w sprawie samowoli budowlanej organ I instancji przed wydaniem nakazu rozbiórki wszczął na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego postępowanie legalizacyjne, bowiem stwierdził prowadzenie prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Inwestor Gmina "[...]" stała w odwołaniu i stoi obecnie na stanowisku, że wykonane wówczas roboty budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę. W tej sytuacji organ II instancji zgodnie z tym co już wskazano wyżej, powinien po uzupełnieniu postępowania dowodowego dokładnie ustalić jakie i kiedy prace budowlane wykonano, bowiem aktualnie zakres wykonanych prac jest już znacznie szerszy. Na tej podstawie faktycznej oceni czy wykonane w "[...]" roboty budowlane wymagały zgłoszenia czy pozwolenia na budowę. Organ weźmie przy tym pod rozwagę argumentację inwestora, organu I instancji i Rzecznika Praw Obywatelskich. Jeżeli organ dojdzie jednak do przekonania, że wymagane było pozwolenie na budowę to oceni czy były podstawy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego i czy zostało ono prawidłowo przeprowadzone. Przy czym organ rozważy czy w zaistniałych okolicznościach ewentualne postępowanie legalizacyjne nie powinno się toczyć w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Zauważyć tu bowiem należy, że przepis Art. 50 ust. 1 pkt. 3 wskazuje, że tryb ten ma zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Natomiast przepis art. 51 ust. 7 wskazuje, że tryb ten ma też zastosowanie do robót budowlanych już wykonanych. Ponadto organ ewentualnie weźmie także pod uwagę praktykę i orzecznictwo sądowe co do tego czy możliwym jest nakazanie i wykonanie rozbiórki obiektu, na elementach którego powstał już nowy obiekt budowlany. Wskazane wyżej wadliwości postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ odwoławczy, skutkowały koniecznością uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" p.p.s.a.). Na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do uprawomocnienia się wyroku. Sąd nie uwzględnił jednak wniosku Rzecznika o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę toru oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" o pozwoleniu na użytkowanie tego toru. Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawa środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie brak jest przesłanek do zastosowania powyższego przepisu. Przede wszystkim zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest na tyle wystarczający aby Sąd mógł ocenić wskazane we wniosku decyzje pod kątem ich ważności. Z zebranego materiału dowodowego wynika , że kwestionowane decyzje dotyczą innej inwestycji ( inny szerszy zakres prac ) realizowanej w innym okresie, choć na tej samej nieruchomości i częściowo na tych samych elementach. Brakuje tu zatem tożsamości przedmiotowej sprawy której dotyczy skarga i spraw w których wydano kwestionowane dodatkowo decyzje. Na to wskazuje też to, że jedną z tych decyzji warunkującą wydanie drugiej wydawał inny organ niż organy orzekające w sprawie której dotyczy skarga. Zatem kwestionowane dodatkowo decyzje nie dotyczą tej sprawy której dotyczy skarga. Ewentualne wnioski o stwierdzenie nieważności tych orzeczeń powinny być złożone do stosownych organów, które orzekną w tym zakresie po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania.