II SA/Ol 813/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z "[...]" Starosta, na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity obowiązujący na dzień wydania decyzji Dz. U. 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej jako: P.b.) wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie namiotu przenośnego na dz. nr "[...]", przy ul. A w A. W uzasadnieniu wskazano, że zamiarem inwestora była budowa tymczasowego obiektu budowlanego w postaci namiotu o powierzchni 130 metrów kw. Ze zgłoszenia wynika, że obiekt jest powiązany trwale z gruntem za pomocą kotew, którego budowa wykracza poza zakres zawarty w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. i wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Od decyzji tej odwołała się Spółka A (dalej jako: inwestor, skarżąca ) zarzucając naruszenie: 1/ przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia tj.: - art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym zaniechanie zebrania materiału dowodowego dotyczącego czasu, przez który ma być posadowiona hala namiotowa, jak również jej parametrów technicznych, w tym masy i stabilności konstrukcji pod kątem konieczności jej trwałego przytwierdzenia do gruntu, co doprowadziło do całkowicie dowolnych i bezpodstawnych wniosków, że przewidziane do ustawienia przeszycie namiotowe jest trwale związane z gruntem i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu faktycznym, jakie konkretne okoliczności, w tym parametry techniczne zamierzonej inwestycji, przemawiają za tym, że jest ona trwale związana z gruntem lub wymaga takiego związania; - art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie widocznych w orzecznictwie rozbieżności interpretacyjnych w zakresie pojęcia " trwałego związania z gruntem" zawartego w art. 3 pkt. 5 P.b. na niekorzyść odwołującego i nałożenia na niego obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, mimo że nie sprzeciwiają się temu interesy stron, ani osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ; 2/ przepisów prawa materialnego: - art. 3 pkt. 5 P.b. w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 i ust. 6 pkt 1 P.b. przez błędną wykładnię pojęcia "trwałego związania z gruntem", co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, ze przenośne przeszycie namiotowe jest trwale związane z gruntem, a samo jego ustawienie dotyczy budowy lub robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z "[...]" Wojewoda (dalej jako: organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że przyjmując zgłoszenie budowy lub robót budowlanych, organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek ocenić zamiar inwestora pod względem jego zgodności z obowiązującymi przepisami. Istotą instytucji zgłoszenia jest bowiem wiążące ustalenie przez organ niezaistnienia żadnej, znajdującej oparcia w obowiązującym prawie, przeszkody w podjęciu określonej działalności budowlanej. Gdy występują okoliczności wymienione w art. 30 ust. 6 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek wniesienia sprzeciwu. Z definicji tymczasowego obiektu budowlanego wynika, że tym, co go odróżnia od innych obiektów budowlanych jest albo czas użytkowania, albo wynikająca z jego charakteru trwałość związania z gruntem. Przedmiotowa hala namiotowa ma być ustawiona na placu utwardzonym kostką betonową zakotwioną kotwami gruntowymi w podłożu. Dla oceny czy dana hala jest trwale związana z gruntem istotne jest to czy jej wielkość, konstrukcja , przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania, decydują więc parametry techniczne. Cechą charakterystyczną obiektów wyszczególnionych w art. 3 ust. 5 P.b. jest ich niewielki rozmiar, natomiast hala objęta zgłoszeniem zawiera elementy konstrukcyjne o rozpiętości 10 m. x 13 m. i wysokości ponad 6 m. Nadto w ocenie organu odwoławczego za sprzeciwem przemawiały względy zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ze względu na duże gabaryty namiotu przenośnego, wynikające z art. 30 ust. 7 pkt 1 P.b. W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej: - powtórzył zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego w zakresie naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.; - zmodyfikował zarzut naruszenia art. 7, 77 i 80 i zarzucił naruszenie również art. 84 § 1, 136 § 1, 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak zebrania uzupełniającego materiału dowodowego dotyczącego parametrów technicznych hali namiotowej, w tym masy, wytrzymałości i stabilności konstrukcji pod kątem konieczności jej trwałego przytwierdzenia do gruntu, w tym zaniechanie dopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa co doprowadziło do całkowicie dowolnych i bezpodstawnych wniosków, że przewidziane do ustawienia przeszycie namiotowe jest trwale związane z gruntem i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę; względnie przez brak uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania ze względu na wydanie sprzeciwu bez przeprowadzenia postępowania dowodowego; - nadto zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty i podniesiono, że przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji "trwałego związania z gruntem", a organ dokonał błędnej interpretacji pojęcia. Można się spotkać ze stanowiskiem przemawiającym za koniecznością cywilistycznego podejścia do tego pojęcia ( niemożność odłączenia, bez uszkodzenia konstrukcji). Organ nie wyjaśnił również, którym miejscu przebiega granica pomiędzy obiektami o stosunkowo niewielkich rozmiarach, a tymi, które tej cechy nie posiadają, co czyni decyzję arbitralną. Namiot jest konstrukcją ze swej istoty przeznaczoną do wielokrotnego składania i rozkładania, a projektant wskazał na możliwość jego zamocowania kotwami gruntowymi, choć w ocenie skarżącego przy dobrym wypoziomowaniu konstrukcja jest na tyle stabilna, że nie wymaga innej formy mocowania do podłoża. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania sprawy, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość. Sąd dokonuje oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Zaskarżona decyzja wydana została przed 19 września 2020 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.). Zatem powołane w dalszej części przepisy P.b. odnoszą się do ich brzmienia sprzed tej zmiany. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 28 ust. 1 P.b roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Jedynie zatem w określonych w tych przepisach przypadkach budowa lub wykonywanie robót budowlanych może zostać zrealizowane na podstawie dokonanego zgłoszenia, o ile organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniesie sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 P.b. w terminie określonym w art. 30 ust. 5 P.b. Zgodnie zaś z art. 30 ust. 6 pkt 1 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie organ zgłosił sprzeciw stwierdzając, że planowana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż przedmiotowa hala namiotowa jest tymczasowym obiektem budowlanym trwale związanym z gruntem, co wyklucza jej realizację w następstwie zgłoszenia. Z art. 3 pkt 5 P.b. wynika, że tymczasowym obiektem budowlanym jest obiekt przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przekrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe. Z uwagi na to, że przywołane wyszczególnienie ma charakter przykładowy do tego rodzaju obiektów mogą być zaliczone inne o tożsamych właściwościach. Stosownie zaś do art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. pozwolenia na budowę nie wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Zauważyć należy, że przepis art. 3 pkt 5 P.b. mówi o dwóch rodzajach tymczasowych obiektów budowlanych tj. tych przeznaczonych do czasowego użytkowania w okresie krótszym od ich trwałości technicznej, przewidzianych do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki oraz o obiektach budowlanych niepołączonych trwale z gruntem. Z unormowania art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. wynika jednak już to, że na skutek zgłoszenia można zrealizować tymczasowy obiekt budowlany, który spełnia oba te kryteria, co oznacza, iż nie może on być związany trwale z gruntem i musi być przeznaczony do rozbiórki lub przeniesienia. Dlatego też do skutecznego zgłoszenia sprzeciwu w rozpoznawanej sprawie nie było konieczne czynienie ustaleń dotyczących czasu usytuowania tymczasowego obiektu budowlanego wówczas gdy organ doszedł do słusznego przekonania, iż obiekt ten jest trwale związany z gruntem. W świetle nie tylko aktualnego, ale przede wszystkim utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie lub przesunięcie na inne miejsce. Z pewnością dla przyjęcia trwałego związania z gruntem rozstrzygającego znaczenia nie ma to czy obiekt budowlany posiada fundamenty, czy nie ponieważ trwale związane z gruntem są również budowle posadowione na powierzchni gruntu w sposób uniemożliwiający ich przemieszczanie. Tak więc cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do usytuowania obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność. O trwałym związaniu obiektu budowlanego z gruntem przesądzają przede wszystkim jego cechy konstrukcyjne, wskazujące, że nie jest on przeznaczony do przenoszenia. O tym czy obiekt jest trwale związany z gruntem nie decyduje metoda i sposób jego związania z gruntem, ale to czy z uwagi na swe rozmiary, konstrukcję, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymaga trwałego związania z gruntem ( por. m. in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 23 czerwca 2006 r. w sprawie II OSK 923/05, z dnia 11 września 2008 r. w sprawie II OSK 982/07, z dnia 23 marca 2011 r. w sprawie II OSK 514/10, z dnia 3 lutego 2017 r. w sprawie II OSK 1261/15 – wszystkie wyroki dostępne w CBOSA ). W tej sytuacji odmienna koncepcja trwałego związania z gruntem obiektu budowlanego przedstawiona w skardze i opierająca się na tzw. cywilistycznym podejściu nie mogła zostać uznana za słuszną i akceptowalną w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z uwagi na ugruntowane w tym przedmiocie stanowisko sądów administracyjnych, a przede wszystkim jasność i jednoznaczność obowiązujących norm prawnych nie mogło być wątpliwości, co do ich interpretacji. Tym samym i zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. był chybiony, ponieważ nie można uznać, iż istnieją wątpliwości co do interpretacji danego przepisu tylko dlatego, że w jednym z wyroków sądu przepis prawa został odmiennie zinterpretowany. Przedmiotowe zgłoszenie dotyczyło wzniesienia z profili aluminiowych hali namiotowej, przy czym dach i ściany miały być wykonane z plandeki PCV. Namiot miał być ustawiony na placu utwardzonym kostką brukową i zakotwiony kotwiami gruntowymi. Niezależnie od tego jakie rodzaju kotwy zostałyby użyte przy wzniesieniu tymczasowego obiektu budowlanego (gruntowe, czy betonowe ) nie ulega wątpliwości, że miały one służyć zabezpieczeniu obiektu przed czynnikami zewnętrznymi. Taki sposób trwałego związania obiektu z gruntem miał mu zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przemieszczenie w inne miejsce. Konieczność zastosowanie kotw przy usytuowaniu przedmiotowego obiektu nie może dziwić w sytuacji gdy się uwzględni jego rozmiary tj. szerokość i długość wynoszące odpowiednio 10 i 13 metrów. Nie bez znaczenia jest również wysokość zgłoszonego tymczasowego obiektu budowlanego wynosząca ponad 6 metrów. Również przeznaczenie hali mającej stanowić magazyn maszyn i opakowań wymaga wręcz trwałego wiązania jej z gruntem, gdyż chodzi tu o zabezpieczenie przechowywanych tam przedmiotów, ale również, a w zasadzie przede wszystkim bezpieczeństwo osób znajdujących się w jej wnętrzu, bo przecież z maszyn i opakowań muszą korzystać konkretne osoby. Twierdzenia skarżącej, że usytuowanie hali namiotowej o przedstawionych wyżej wielkościach, przy właściwym wypoziomowaniu podłoża nie wymaga żadnych dodatkowych zabezpieczeń wydają się być oderwane od rzeczywistych jej wymiarów i tego jak profile aluminiowe konstrukcji i ściany wykonane z plandeki PCV reagują choćby na gwałtowne podmuchy wiatru. Przy przedstawionych wyżej wielkościach hali namiotowej, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że sporny tymczasowy obiekt budowlany nie jest trwale związany z gruntem, a związanie to zabezpiecza kotwienie mające zabezpieczyć go przed działaniem czynników zewnętrznych i zapewnić mu stabilność Wobec powyższego należy podzielić stanowisko organów administracji, że przedmiotowa hala namiotowa wymaga dla swej realizacji uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, gdyż nie jest tymczasowym obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 P.b. Przedstawione wyżej rozważania prowadzą także do wniosku, że nie były zasadne pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Stan faktyczny sprawy został w sposób dostateczny ustalony, organy przedstawiły w sposób jasny i zrozumiały tok swojego rozumowania i to dlaczego uznały, że konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, dlatego też nie było podstaw do powoływania w sprawie biegłego. Każda ze spraw jest specyficzna i odrębna, dlatego też nie można zarzucać dowolności organom z tego powodu, że przepisy prawa nakazują im oceniać stan faktyczny indywidualnie. Nie ma w prawie sztywnych reguł, w których można byłoby uznać, że np. kubatura danego tymczasowego obiektu budowlanego przesądza o tym, iż jest on trwale z gruntem związany lub nie. W rozpoznawanej sprawie organy w sposób przekonujący uzasadniły swój pogląd i sąd to stanowisko podzielił. Dlatego też na postawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.