II SA/Ol 817/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2009 roku sprawy ze skargi A.Z. i M.Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" roku nr "[...]" w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 12 września 2006r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomił A. i M. Z., iż w dniu 21 września 2006r. przeprowadzona zostanie kontrola domku letniskowego wybudowanego na działce nr "[...]", położonej nad jeziorem A, obręb "[...]", gm. "[...]". W wyniku przeprowadzonych w dniu 21 września 2006r. oględzin, inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego ustalili, iż A. i M. Z. wybudowali bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę obiekt posadowiony na betonowych fundamentach, dwukondygnacyjny o wymiarach 6,0 x 5,0 m, wys. 5,0 m, o prostej konstrukcji drewnianej, przykryty dachem dwuspadowym. Obecny przy oględzinach M. Z. wyraził wolę legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu i oświadczył, że do dnia 30 listopada 2006r. przedłoży wymagany projekt budowlany. Postanowieniem z dnia "[...]’ Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 2,3 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nałożył na A. i M. Z. obowiązek przedłożenia: oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenia o zgodności zabudowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego składającego się z inwentaryzacji budowlanej i orzeczenia o stanie technicznym wykonanych elementów konstrukcyjnych budynku. Organ wyjaśnił, że przedłożenie w wyznaczonym terminie wymienionych dokumentów będzie traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego. Obowiązki powyższe inwestorzy wykonali, przedkładając m.in. zaświadczenie wystawione przez Burmistrza, iż działka nr "[...]", obręb "[...]’o powierzchni 0,0646 ha przeznaczona jest w miejscowym planie na zabudowę letniskową (przeznaczenie terenu MNR1). Kolejnym postanowieniem z dnia 18 grudnia 2006r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na zasadzie art. 49 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązał A. i M. Z. do usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w przedłożonym projekcie budowlanym, w tym przedstawienia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Następnie, uznając że inwestorzy wywiązali się ze wskazanych obowiązków, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" ustalił A. i M. Z. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł oraz wezwał do jej zapłaty w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Organ wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia - art. 49 ust. 1 i 2 oraz art. 59 f ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i przedstawił sposób wyliczenia nałożonej opłaty legalizacyjnej. A. i M. Z. wnieśli zażalenie na to postanowienie, podnosząc że wysokość ustalonej opłaty legalizacyjnej jest nieadekwatna do kosztów poniesionych na wybudowany domek. Stwierdzili, iż znaleźli się w sytuacji bez wyjścia. Wskazali, że zostali wprowadzeni w błąd przez urzędników Starostwa Powiatowego i Urzędu Miejskiego, którzy zapewniali ich, że mimo braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą spokojnie wybudować domek. Dopiero, gdy chcieli formalnie zgłosić postawiony już domek pojawiły się problemy. Podali, że inspektor nadzoru budowlanego poinformował ich wówczas, że będzie jakaś kara, ale żeby domku nie rozbierać. W odczuciu wnoszących zażalenie celowo zwodzono ich i pozwolono na budowę żeby nie opłacało się rozbierać domków tylko zapłacić za legalizację. Zgodnie bowiem z uchwalonym miejscowym planem nie można realizować na omawianym terenie nowej zabudowy do czasu wybudowania wodociągu i kanalizacji. Zaznaczyli, że zgodzili się na legalizację, gdyż dokonując rozbiórki nie mogliby i tak nic wybudować zgodnie z prawem. Inwestorzy podkreślili, że przedmiotowy domek to dorobek ich życia. Uiszczenie opłaty w wysokości 25.000 zł, oznacza dla nich, ze względu na niskie zarobki, zadłużenie się w banku na wiele lat. Z tego też względu wnieśli o wstrzymanie wykonania lub złagodzenie nałożonej kary. Postanowieniem z dnia "[...]" nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy nie stwierdził bowiem naruszenia przez organ I instancji przepisów Prawa budowlanego w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej w kwocie 25.000 zł. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wyjaśnił, iż zgodnie z normą zawartą w art. 28 ustawy Prawo budowlane, legalne rozpoczęcie robót budowlanych uzależnione jest od posiadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Każde inne działanie traktowane jest jako samowola budowlana i zagrożone jest sankcją określoną w art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy, gdzie w drodze decyzji właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ zaznaczył, iż obecnie obowiązująca ustawa Prawo budowlane przewiduje procedurę legalizacyjną. W takim przypadku, stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, należy wykazać zgodność kwestionowanej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Należy także udowodnić, że samowolna budowa nie stoi w sprzeczności z innymi przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Po wykazaniu spełnienia wymienionych warunków, właściwy organ, w myśl ust. 3 art. 48 ustawy Prawo budowlane, postanowieniem wstrzymuje roboty budowlane, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązki, których wykonanie warunkuje legalizację obiektu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, ustalony w toku postępowania administracyjnego w oparciu o postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji potwierdza słuszność zastosowania art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo Budowlane. Organ zaznaczył, że organ I instancji nałożył postanowieniem z dnia "[...]" znak: "[...]" na inwestorów obowiązki wynikające z art. 48 ust. 3 pkt 1 i 2. Następnie w myśl art. 49 ust. 3 postanowieniem z dnia "[...]" znak "[...]" nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, w terminie do dnia 31 stycznia 2007 r. Inwestorzy wypełnili nałożone obowiązek i tym samym organ I instancji uruchomił procedurę legalizacyjną. Zgodnie z art. 49 ust. 1 przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych - organ I instancji zbadał zgodność w/w dokumentów i w drodze postanowienia ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Organ II instancji potwierdził też prawidłowość zastosowania art. 49 ust. 2 i art. 59 f omawianej ustawy. Zaznaczył, że zgodnie z art. 59 f ust. 2 - stawka opłaty ( s ) wynosi 500 zł. W myśl art. 59f ust. 3 kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy - i tym samym budynek letniskowy zaliczony został do III kategorii, współczynnik ( k) wynosi 1,0, a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0. W związku z powyższym oplata legalizacyjna wynosi: 500 zł (s) x 50 x 1,0 (k) x 1,0 (w) = 25.000 zł Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu organ wyjaśnił, iż Prawo budowlane nie zawiera regulacji, które pozostawiałyby swobodnemu uznaniu organu nadzoru budowlanego kwestię ustalenia opłaty legalizacyjnej lub rezygnacji z jej naliczenia, bądź uzależniłyby wysokość tej opłaty od jakichkolwiek innych czynników poza tymi, które zostały zawarte wart. 49 ust. 2 ustawy. Ustawa Prawo budowlane nie przewiduje możliwości zalegalizowania obiektu budowlanego bez wniesienia opłaty legalizacyjnej. Pozostałe zaś zarzuty nie mogą być rozpatrzone na tym etapie postępowania administracyjnego. A. i M. z. zaskarżyli powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc, że przedmiotową działkę kupili jako rolną w kwietniu 2003r. Miesiąc później dowiedzieli się, że teren ten nie jest objęty planem, ale zamiar jego uchwalenia istnieje. W czerwcu 2004r. Rada Miejska podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Właściciele działek znajdujących się w obrębie "[...]", którzy złożyli wnioski o przekwalifikowanie działek na funkcje rekreacyjną z możliwością zabudowy letniskowej zostali powiadomieni, iż wnioski uwzględnia się w projekcie miejscowego planu wsi "[...]". W tym też czasie urzędnicy zapewniali inwestorów o możliwości budowy domków na tym terenie. Właściciele działek otrzymali też ciche przyzwolenie ze strony nadzoru budowlanego w Braniewie na realizację zabudowy letniskowej. W trakcie opracowywania planu pracownicy Urzędu Miasta i Gminy oraz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wielokrotnie przeprowadzali oględziny działek. Były tam wówczas stawiane domki i żaden z organów tego nie kwestionował i nie nakazał wstrzymania realizacji wiat i domków letniskowych. Skarżący podkreślili, że treść § 25 ust. 6 i 7 uchwały Rady Miejskiej Nr XXIX/178/05 z dnia 22 września 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, jednoznacznie wskazuje, iż w dniu zatwierdzenia tej uchwały domki letniskowe istniały. Zaznaczyli, że organ I instancji wszczął postępowanie dopiero w 2006r., podchodząc nagle bardzo rygorystycznie do całej sprawy. Skarżącym dano wybór: rozbiórka lub legalizacja domku. A. i M. Z. wybrali legalizację, jednak wymierzona opłata w wysokości 25.000 zł, jest w ich ocenie krzywdząca i niewspółmierna do wartości domku. Poza tym zdaniem skarżących, opłata legalizacyjna została ustalona im przedwcześnie. Wskazali, że postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji nałożył na nich obowiązek dostarczenia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. W wykonaniu tego obowiązku przedłożyli w tym przedmiocie decyzję Starosty. Decyzja ta na skutek wniesionego przez nich odwołania została następnie uchylona decyzją z dnia "[...]" przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Do chwili wniesienia skargi skarżący nie otrzymali żadnej decyzji w tej sprawie. Wobec tego, w ich ocenie, żądanie uiszczenia opłaty legalizacyjnej jest przedwczesne, gdyż do czasu przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej nie mają możliwości otrzymania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. A. i M. Z. zarzucili także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. Wskazali, że wbrew wymogom art. 64 § 1 kpa nie zostali zawiadomieni przez organ I instancji o wszczęciu postępowania. Dlatego w ich ocenie przeprowadzone w dniu 21 września 2006r. oględziny wybudowanego przez nich domku letniskowego, nie mogą wywoływać żadnych skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 4 marca 2009r. A. Z. podtrzymała wniesioną skargę. Zaznaczyła też, że decyzja odralniająca grunt została uchylona i postępowanie w tej sprawie jest jeszcze w toku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej ppsa, sąd kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie w powyższym zakresie może je wzruszyć, jeżeli narusza ono przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ppsa). Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych kryteriów Sąd uwzględnił skargę, gdyż skarżący w sposób niebudzący wątpliwości wykazali, że nie dysponują jeszcze decyzją o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. Obowiązek przedłożenia przez inwestorów takiej decyzji przed zatwierdzeniem projektu budowlanego wynika z treści art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W myśl art. 11 ust.1 i 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji użytków rolnych określonego rodzaju może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie (ust. 1). Wydanie decyzji w tym przedmiocie następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (ust. 4). Zatem przepisy te stanowią o konieczności uzyskania pozwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, co należy rozumieć jako wymóg dla inwestora określony w art. 32 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, który nakazuje inwestorowi uzyskanie wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Wydanie pozwolenia na budowę uzależnione jest od uprzedniego spełnienia tego obowiązku. Przepisy art. 49 ustawy Prawo budowlane określają przesłanki, spełnienie których otwiera drogę do legalizacji obiektu wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ust. 1 tego unormowania nakłada na właściwy organ nadzoru budowlanego obowiązek stałego kontrolowania, czy w sprawie dopuszczalne jest wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego obiektu wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Obowiązek ten został nałożony na organ zarówno na etapie wstępnych czynności w postępowaniu głównym (stadium zobowiązywania do przedstawienia odpowiedniej dokumentacji), jak i na etapie postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej (tak: NSA w wyroku z dnia 14 stycznia 2009r., sygn. akt. II OSK 1812/07 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). I tak art. 49 ust. 1 pkt 2 zobowiązuje właściwy organ nadzoru budowlanego do zbadania kompletności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i posiadanie przez niego opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wymaganych przy pozwoleniu na budowę. Zaznaczyć należy, że obowiązki o których mowa wyżej, odpowiadają obowiązkom określonym na etapie starań o pozwolenie na budowę. Jeżeli w wyniku ustaleń organu co do spełnienia wskazanych wymogów, okaże się, że występują naruszenia, to wówczas organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie (art. 49 ust. 3 ustawy Prawo Budowlane). Przy czym termin ten powinien zostać ustalony w zakresie niezbędnym do wykonania nałożonych obowiązków. W orzecznictwie podkreśla się, że postanowienie określające obowiązki i termin ich wykonania ma charakter dowodowy, zmierza bowiem do przedstawienia organowi określonej dokumentacji, która stanowi podstawę do podjęcia ocen o charakterze materialnym (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2008r. sygn. akt II OSK 1285/07, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nałożenie obowiązków tego rodzaju ma zatem realizację celu proceduralnego. Oznacza to, że wyznaczony przez organ nadzoru budowlanego termin realizacji obowiązków może zostać przez ten organ przedłużony. Nie można bowiem zapominać, że ustawodawca nowelizując w 2003 r. prawo budowlane odstąpił od rygoryzmu bezwzględnego nakazu rozbiórki jako reakcji na samowolę budowlaną i w obręb dotychczasowych unormowań stanowiących podstawy materialne takiego nakazu wprowadził tryb umożliwiający legalizację samowoli. Jak wynika z ust. 1 art. 48, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2 tego przepisu, a zatem jeśli zgromadzony przez organ materiał faktyczny sprawy pozwala na dokonanie legalizacji, organ ma obowiązek ją prowadzić przez wykonanie kolejnych etapów postępowania. W rozpoznawanej sprawie postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, wyznaczając termin realizacji tego obowiązku do 31 stycznia 2007r. A. i M. Z. wystąpili do Starosty z wnioskiem w tej sprawie i uzyskali decyzję z dnia "[...]" ustalającą opłatę z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej działki nr "[...]". Na podstawie tego rozstrzygnięcia, jak można domniemywać, gdyż w aktach administracyjnych brak jest takiego dokumentu, organ I instancji stwierdził realizację nałożonego na inwestorów obowiązku, a organ II instancji nie weryfikując spełnienia tego wymogu, potwierdził tę okoliczność. Decyzja Starosty, jak wynika z przedstawionych przez skarżących dokumentów, została jednak wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie instancyjnym. Zgodnie z oświadczeniem A. Z. złożonym na rozprawie, skarżący nie uzyskali wymaganego prawem wyłączenia zabudowanego gruntu z produkcji rolnej. Tym samym nie budzi wątpliwości Sądu, iż wskazany obowiązek nie został jeszcze przez inwestorów wykonany z przyczyn niezawinionych przez nich. W takiej sytuacji nie jest możliwe wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, co na obecnym etapie postępowania administracyjnego wyklucza także ustalenie opłaty legalizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym powyżej wyroku z dnia 14 stycznia 2009r. podkreślił, że organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia – aż do dnia wydania ostatecznego postanowienia – wszelkie znane mu przeszkody prawne uniemożliwiające wydanie w przyszłości decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Zatem organy nadzoru budowlanego mają obowiązek czuwać, czy zachodzą warunki umożliwiające wydanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Dopiero pozytywne ustalenia w tym względzie mogą uzasadnić nałożenie opłaty legalizacyjnej. Dodać trzeba, że zebranie i przedłożenie odpowiedniej dokumentacji obciąża wprawdzie stronę, nie zwalnia to jednak organu z obowiązków wynikających z zasady wyrażonej w art. 7 kpa, iż to na organie ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Z przedłożonej przez skarżących decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" wynika, że decyzja Starosty została wyeliminowana z obrotu prawnego jeszcze przed ustaleniem przedmiotowej opłaty. Stąd wniosek, że organy orzekające obu instancji uchybiły wskazanemu obowiązkowi, gdyż żaden z organów nie ustalił obowiązywania decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji rolnej. W niniejszej sprawie istotne jest, że ustalenie opłaty legalizacyjnej będzie możliwe dopiero po uzyskaniu przez inwestorów ostatecznej decyzji o wyłączeniu zabudowanej działki z produkcji rolnej. Postępowanie administracyjne w tej sprawie toczy się. Okoliczność ta uzasadnia przedłużenie wyznaczonego skarżącym terminu do realizacji wskazanego obowiązku, może także stanowić podstawę do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Sąd pragnie także zauważyć, że postanowieniem z dnia 18 września 2007r. wydanym w sprawie sygn. akt II OSK 568/06 Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności art. 59f ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, ustalającego podstawę naliczania wymiaru kary, z Konstytucją RP w zakresie w jakim narusza zasadę sprawiedliwości społecznej i zasadę równości wobec prawa. Pytanie to zostało zarejestrowane w Trybunale pod sygnaturą P 64/07 i oczekuje na rozpatrzenie. W sprawie niniejszej zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały m.in. w oparciu o wskazany przepis. Odpowiedź Trybunału Konstytucyjnego na zadane przez Naczelny Sąd Administracyjny pytanie prawne rozstrzygnie, czy zastosowany przepis jest zgodny z Konstytucją RP, co będzie miało wpływ na ustalenie opłaty legalizacyjnej. Z tego też względu toczące się postępowanie legalizacyjne należy zawiesić na zasadzie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego skuteczności podjętych przez organ I instancji czynności, to wskazać należy, iż w przypadku powzięcia wiadomości o ewentualnym naruszeniu prawa, wyposażone w odpowiednie kompetencje organy nadzoru budowlanego przystępują do działań sprawdzających, a następnie w zależności od oceny stanu faktycznego sprawy i dokonanej oceny prawnej tego stanu wszczynają postępowanie administracyjne. Zgodnie z obowiązującą procedurą postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 kpa). Zauważyć należy przy tym, że kpa nie zawiera żadnych przepisów określających formę prawną wszczęcia postępowania, w szczególności zaś nie wymaga wydania w tym zakresie odrębnego postanowienia. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że za datę wszczęcia postępowania z urzędu należy uznać dzień pierwszej czynności procesowej dokonanej przez organ administracji na zewnątrz w stosunku do strony (por. W. Chróścielewski i J.P. Tarno Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, wyd. LexisNexis, W-wa 2004r., str. 119-120, też wyrok NSA z dnia 26.10.1999r. sygn. akt III S.A. 7955/98 LEX nr 43944). Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że skarżący są jedynymi stronami niniejszego postępowania administracyjnego. Uczestniczyli w przeprowadzonych w dniu 21 września 2006r. oględzinach samowolnie wybudowanego domku letniskowego i wyrazili wówczas wolę jego legalizacji, oświadczając, że do dnia 30 listopada 2006r. opracują projekt budowlany. Zatem dzień 21 września 2006 r. stanowi w niniejszej sprawie datę wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Stosownie do art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Przepis ten ma na celu zapewnienie stronie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu. Jak już wskazano powyżej inwestorzy uczestniczyli w oględzinach, a następnie wykonywali czynności wskazane im postanowieniami, zatem brak odrębnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Niemniej jednak, z przedstawionych powyżej względów, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego postanowienia podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania orzeczono w myśl art. 200 tej ustawy.